新时期我国海岛地区发展的机遇与挑战

刘晓娜

（贵州省毕节市金海湖新区城乡建设管理局，贵州 毕节 551603）

一、引言

我国是世界海洋大国，是一个海岸线漫长、岛屿众多的国家。海岛作为我国第二陆带，不仅有重要的生态功能，同时海岛是海陆兼备的重要海上疆土，具有丰富的资源和特殊的功能区位，对我国政治、经济的发展和国防安全的保障具有极其重要的战略意义。随着我国沿海经济社会的逐步发展和改革开发政策的进一步深入，中央和各地方政府对海岛开发和海洋经济发展的重视和投入逐步加大，我国海岛地区的开发和发展出现了前所未有的机遇。

然而，建国后海岛地区因为国防安全的需要，长期禁止对外开放；同时受限于海岛地区自身的地理属性和相对脆弱的生态环境特征，使得我国海岛地区的社会经济发展总体水平和速度均远落后于邻近的滨海地区。长期落后的经济发展水平和粗放的生产生活方式不仅会制约当地居民生活水平的进一步提高，同时还给当地生态环境安全带来威胁，给海岛地区经济和社会可持续发展带来了极大的挑战。

二、海岛地区发展的机遇

1988年我国开展了全国海岛资源综合调查和开发试验，初步摸清了我国海岛情况，同时先后建立了三批海岛开发、保护和管理试点。自20世纪90年代以来，我国海岛开发进入了快速发展时期，海岛作为第二海洋经济带，其作用也越发凸显。尤其对沿海地区，在渐趋饱和的发展空间制约下，海岛开发带来了一个全新的发展空间。2003年国家海洋局携民政部和总参谋部联合发布了《无居民海岛保护与利用管理规定》，开始了我国无居民海岛管理制度建设。2007年我国启动了海岛保护规划的编制、海岛法律制度的建设、海岛经济社会发展政策的制定以及海岛特别保护区的建设等工作。2011年以来，国家对海岛开发出台了不少实质性的政策，海岛开发正掀起前所未有的热潮。

国家“十二五”规划纲要和国务院于2011年批准的《海峡西岸经济区发展规划》均明确指出，“加快平潭综合实验区开放开发”。作为两岸共建的综合实验区，福建第一大海岛平潭岛，如今已然成为一片“热土”。山东省唯一的海岛县长岛，依托其地域背景和环境优势，其国际休闲度假岛建设于2011年获得国务院批复，并列入《山东半岛蓝色经济区发展规划》。作为广东省海洋综合开发试验区，有106个海岛、海域面积达3200平方公里的珠海万山海域的开发也提上日程。国务院2011年批复设立的舟山群岛新区，则无疑是我国海岛开发全面启动的最大标志。2012年经国务院批准正式颁布实施的《全国海岛保护规划》全面分析了中国海岛保护与利用现状、存在的问题和面临的形势，提出到2020年实现“海岛生态保护显著加强、海岛开发秩序逐步规范、海岛人居环境明显改善、特殊用途海岛保护力度增强”的目标。

三、海岛地区发展的挑战

自1994年《联合国海洋法公约》生效以来，世界沿海国家越来越关注海岛，通过立法、规划和管理加强海岛的保护和建设，形成了丰富的可供借鉴的海岛保护工作经验。在我国，党中央和国务院也高度重视海岛的保护和发展，对建设海洋强国、实施海洋战略、发展海洋产业和保护海洋资源等做出一系列决策部署，为海岛保护与管理以及经济社会发展提供了有利的条件。但是，从目前我国海岛开发和经济发展状况来看仍有不少问题。

（一）产业结构单一，技术水平落后

受环境条件的限制，目前我国绝大多数海岛经济均以海洋渔业为主导。产业结构的单一、发展的不均衡和技术上的短板给我们的生态环境和海岛经济可持续发展带来了挑战。

海洋渔业相比第一产业中的其他行业发展水平低下，且捕捞业和海水养殖业等产业的技术水平总体上讲还比较落后，产量的提升在很大程度上仍然依赖于规模的扩大和人力物力等的大量投入[1]。第二产业中除崇明县、玉环县等岛县有一定的工业基础之外，其他海岛乡镇或县的第二产业基础较为薄弱，多为水产品加工和船舶修造等行业。而第三产业的整体发展水平亦较为低下，部分地区除旅游业、住宿餐饮业等服务性行业有较好的发展势头外，其他行业的基础仍较为薄弱，这就使得海岛地区很多产业的发展都严重依赖于邻近沿海地区。

（二）人才紧缺，人口空心化严重

人才是经济社会发展的第一资源，紧缺人才又是经济社会加快发展、创新发展、跨越式发展的重要资源。在外部文化渗透到海岛地区的速度加快，家庭意识趋于淡化，恋土情节趋于弱化，乡土文化趋于边缘化的情况下，加之海岛地区医疗、科教等公共事业发展成本高、发展水平低下，当前海岛地区存在大量的居民外迁、人才流失等空心化现象。人才的紧缺有碍于当地社会创新发展和跨越式发展，同时劳动力人口的大量流失可严重影响到海岛地区产业的选择和发展[2]。

（三）管理无序，生态环境面临挑战

我国海岛保护工作起步较晚，最初的《环境保护法》以及为之补充的《水污染防治法》、《大气污染防治法》等法律都是针对大陆上的污染特点而制定的[3]，对于海岛这样特殊的生态系统而言其针对性不强。直到20世纪末，我国才签署并加入了《联合国海洋法公约》，并相续颁布了《领海及毗连区法》、《专属经济区和大陆架法》、《海洋环境保护法》和《海域使用管理法》等法律，初步构建了我国海洋法律体系。然而，在2010年《海岛保护法》立法之前，我国在海岛立法方面还是空白，直到2010年《海岛保护法》的颁布，才填补了我国海洋法律方面的这项空白，使我国第一次从法律上完整地覆盖了我国海洋空间领域的各个组成部分，并将海岛工作纳入了法制化建设的轨道。

目前我国海岛生态环境破坏较为严重。首先，海岛开发秩序混乱。许多海岛开发利用缺乏统一规划和科学管理，一些单位和个人随意占有、使用、买卖和出让无居民海岛，造成国有资源性资产流失。其次，海岛保护力度不足。一些海岛具有很高生态、资源乃至是权益和国防价值，由于缺乏有力的管理和保护，有些海岛已经遭受破坏。再次，海岛生态破坏严重。海洋渔业作业无序、肆意倾倒垃圾和废水废物、滥采海岛珍稀生物资源等活动致使海岛及其周边海域生物多样性降低，生态环境严重恶化[4，5]。最后，海岛经济社会发展滞后。海岛经济基础薄弱，水、电、交通等基础设施建设滞后，政府公共服务保障能力不足，防灾减灾能力缺乏，这在边远海岛地区尤为突出。

四、海岛地区可持续发展对策

我国海岛地区的资源十分丰富，海岛开发和经济发展正在为沿海经济乃至整个中国经济的发展打开一扇新的机遇之门。但由于岛礁生态系统十分脆弱，自我恢复能力低，其生态环境一旦遭到破坏则难以修复。故必须对海岛进行科学的规划、开发和利用。

（一）因地制宜 科学开发

我国海岛大小不一，环境不同，资源禀赋各异，其开发路径也各不相同。舟山市岛县嵊泗县地处著名的舟山渔场中心，以其得天独厚的地域优势，集海洋捕捞、海水养殖、海产品加工及旅游业的蓬勃发展，已然成为我国重点渔业县中的佼佼者。2011年舟山市摘箬山岛成为我国第一个海洋科技岛。科技岛由浙江大学及舟山市人民政府共建，以期到2030年把摘箬山岛建成世界一流的海洋科研基地，功能上由单一走向综合，集科研、示范、休闲、旅游和生态为一体。

（二）部门引导 政策支持

在我国大部分海岛地区，青壮年人口流失及从事捕捞等渔业活动越来越少。当地政府部门可制定关于渔民转产转业的政策和计划，引导和扶持渔民转产转业，大力发展现代水产养殖业、加工流通业、外海远洋渔业、休闲渔业及船网修造等渔业产业项目，这不仅符合国家产业政策、产业结构战略性调整的要求，亦有利于有效地减轻捕捞压力，提高渔民收入，增加国家税收。同时，通过转产转业的引导和扶持，以特色餐饮业、住宿业和休闲旅游业为代表的第三产业的兴起不仅能刺激我国滨海旅游业的发展，亦能带动渔民就业增收。

针对海岛地区大量居民外迁、人才流失等空心化现象，当地政府部门可引导成立专门的海水养殖合作社、水产品加工合作社和供销合作社，这有益于：首先，促进现代海洋渔业发展。对海水养殖和加工等实行规模化经营、标准化生产，不仅有利于提高渔民的经济收益，亦有助于打造当地特色品牌，提高其核心竞争力。其次，促进渔民共同致富，依靠海水养殖和加工等专业合作社，推动渔业产业化从“龙头企业+农户”向“龙头企业+专业合作社+农户”的转变，不仅可以解决海产品销售难、海产品加工增值等问题，而且可以进一步发挥渔民的主体作用，促进渔民就业增收和共同富裕。

（三）力保优势 多重并举

围绕大力发展现代海洋渔业的目标，这就要求当地把提高渔业产出与资源综合利用能力、渔民自我发展能力和构建高效率的渔业服务体系作为工作重点把好关[6]。

依托优势环境，打造集海洋渔业、旅游业、住宿餐饮业等为一体的新型海岛产业链和产业网。旅游业是产业关联度高、就业安置空间大、资源消耗少的劳动密集型产业，有着广阔的发展前景和巨大的市场潜力，也是第三产业中最具活力、最具拉动作用、最具前途的产业[7]。住宿餐饮业是服务业中的一个传统行业，是经济发展所必须的配套产业。住宿餐饮业的发展带动各个相关产业的发展与进步，已然成为很多海岛地区第三产业中的重要行业，是拉动社会消费品零售总额快速增加的最活跃力量。

（四）激发潜能 转型升级

因地制宜，激发潜能。合理规划和利用海岛地区资源，打造当地特色品牌，提升产业核心竞争力是海岛产业经久不衰和促进海岛经济多元化发展的重要保障。转型升级、提高产业核心竞争力是“十二五”期间产业发展的主要任务。

当前，包括江苏、上海、浙江、福建和广东等五省市在内的东南沿海地区正处在投资驱动向创新驱动阶段转型的新时期，面对路径依赖、基础能力不足、自主创新技术欠缺和体制机制等问题，应营造良好的环境，处理好短期增长和长远提升的关系，推进和引导产业转型升级健康有序进行。

五、展望

系列海岛开发和经济发展举措，是新时期我国推进实施国家区域发展总体战略、海洋发展战略和“十三五”规划纲要的重大举措，具有特殊重要的战略意义。海岛经济这种新的经济形态在沿海地区逐渐的兴起，以舟山群岛为代表的海岛开发正在为沿海经济乃至中国经济的发展打开一扇新的机遇之门。随着沿海各省市海岛经济发展突破一个又一个难关，海岛经济的发展已然成为沿海各省市经济发展的一股重要力量。可以预见，海岛经济或许将会是中国经济的下一个增长极。