城市规划与土地利用规划的衔接策略

杨秀培

（山东博林地理信息有限公司，山东 德州 253000）

近几年，随着城市化进程的不断发展，城乡发展不平衡的问题日益突出，城市总体规划和土地利用总体规划存在矛盾、冲突已是不争的事实，片面强调“两规”某一方面，都可能在实际工作中带来失误和损失。为协调“两规”之间的矛盾，我们要先弄清楚谁为首要规划，然后在工作中找到两者之间的平衡点，统筹安排各类用地、促进国民经济持续稳定、协调发展。

一、城市规划和土地利用规划之间的关系

城市规划是一定的阶段制定城市发展的目标和计划、是对城市未来发展的战略部署、也是城市化建设方向的依据。城市规划涉及到城市的各个方面，安排各项建设发展计划，确保城市经济稳定发展。而土地利用规划是站在国家角度看问题，从国家经济的长治久安的战略部署，会在保障耕种面积足够的前提下，将剩余的土地科学合理的分配给各个利益集体，总领各个利益集团对土地进行开发利用。土地规划利用规划可以促使各个部门对有限的资源最大化的利用，创造出足够的经济价值推动全社会稳定快速向前发展。因此土地利用规划和城市规划是总体和分支的关系、是面和点的关系。城市规划应该服从于土地利用规划，土地利用规划负责统领全局，城市规划只是土地规划的一部分。看似很清晰明了的关系在实际工作中处理起来却十分复杂。一些部门为了眼前利益不顾一切后果，试图打破土地利用规划的限制，大规模的征用土地。

二、城市规划与土地利用规划现阶段存在的矛盾

（一）城镇建设用地规模还未得到很好的平衡

对于城市规划中城镇用地范围的确定，我国城市相关的规划部门有自己一整套比较完备的科学合理的方法。但我国《中华人民共和国土地管理法》中有规定：“城市建设用地规模应符合国家规定的标准，充分利用现有建设用地，不占或者尽量少占农用地”，而城市规划为了与土地利用规划更好地衔接起来，在对城市规划的建设用地规模进行确定时，就必须遵守土地利用规划所确定的城市和村庄、集镇等地域建设的用地规模。但是由于目前土地利用规划在确定城镇建设用地规模的方面还未形成一套科学合理的规范体系，因此，城市规划相关的部门和研究学者并不赞同当前我国土地规划中划分的用地范围，现阶段城市规划用地和土地利用规划并未形成统一的合理规定，因此城镇建设的用地规模还未能得到更好地确定和平衡。

（二）城市总体规划与土地总体规划的立足点不一致

城镇总体规划的立足点是拉大城市框架，提高城市化水平，推进城市化发展，以加大各项基础设施建设为目的，因而偏重于增大城镇数量，扩大城镇规模，强调外拓发展；而土利用总体规划主要是平衡区域内的所有农用地与建设用地需求，着眼于保护耕地，节约用地，控制城镇规模，强调内涵挖潜。这种规划差异性导致两个部门的规模无法一致起来，并常常表现为各执一词，互不相让。

三、实现城市规划和土地利用规划更好衔接的策略分析

（一）坚持资源与发展并重的原则，科学合理地进行规划

从土地资源的合理开发和长远利用为出发点进行土地利用规划，以非农业建设用地的控制指标作为大前提，科学合理地制定规划目标。对于城市规划，更要从社会、经济、文化、发展、人文等多种因素进行综合整体分析，按市场经济条件下我国的城市发展的客观规律和社会需求进行用地规划。在规划过程中保证节约用地、尽量减少对农业用地的占用，坚持资源和发展并重的大原则，科学合理地规划城镇建设用地布局以及规模。

（二）坚持可持续发展

可持续发展作为现代的发展思想，对城市规划以及土地资源利用的有效性起到很大的作用。以可持续发展为核心，促进城市纵横扩张，取得良好效果，减少重复拆迁等问题，保证城市的稳定发展。在这一部分中，应该重点关注两个方面的问题：一方面，对于不能继续利用旧城的土地资源，应该重新配置，结合城市总体规划的实际需要，做好建设工作，以土地资源为基础，结合实际有效的城市更新战略，提高土地资源的利用率，减少土地闲置和浪费问题；另一方面，应以土地为基础。以充分利用资源为前提，城市发展规划要为城市的建设和发展提供土地资源的支持，以避免浪费。同时，要统筹城乡发展，结合城市的具体情况，分析土地资源的总体承载力和研究成果，实现城市周边土地的集约开发，提高土地利用率。

（三）城市发展方向协调统一

要使“两规”在城市发展方向上达到协调统一，必须先确定城市的性质，这对城市发展规模和发展方向具有决定性的作用。根据我国国情，保护耕地应作为城市发展用地时首要考虑的问题。其次，应结合区域范围内的土地适宜性评价和在城市发展过程中基础设施的建设情况，在确保基本农田的基础上，合理确定城市的发展方向，即向宜建区和基础设施有所延伸的地方拓展。

结束语：

综上所述，本文围绕城市规划与土地利用规划二者存在的点与面的关系进行了分析，对于需求的不同定义以及两个规划存在的不同期限等衔接问题也进行了探讨，而为了保证城市规划与土地利用规划可以进行协调发展，也提出了我国需要通过不同的用地标准使两个规划能进行更好的衔接，以及通过空间布局的管制以便两个规划的用地范畴能更加协调、合理。