西安市城市生活垃圾分类管理问题研究

王政伟

（1.西交利物浦大学，江苏 苏州 215123； 2.利物浦大学，英国 利物浦 ）

城市生活垃圾管理形势严峻，已严重影响了城市居民的幸福满意度、城市的可持续发展和生态环境保护。近十年来，城市生活垃圾没有完全实行分类处置，已对居民赖以生存的水体、土壤及大气环境造成严重污染；城市生活垃圾产量与日俱增，城市生活垃圾处理能力却始终跟不上城市生活垃圾处理需求。

2019年6月3日，习近平总书记强调，实行垃圾分类，关系广大人民群众生活环境，关系节约使用资源，也是社会文明水平的一个重要体现。因此，实行垃圾分类，解决城市生活垃圾的分类管理问题，是城市公共治理的一项重要任务。

一、城市生活垃圾的概念与分类

（一）城市生活垃圾的概念

《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》将生活垃圾定义为“在日常生活中或者为日常生活提供服务活动中产生的固体废物以及法律、行政法规规定视为生活垃圾的固体废物”。

（二）城市生活垃圾的分类

建设部2004年颁布的《城市垃圾分类及其评价标准》将城市生活垃圾分为：可回收物、大件垃圾、可堆肥垃圾、可燃垃圾、有害垃圾、其他垃圾6大类，同时还规定了分类评价指标，包括知晓率、参与率、容器配置率等。2008年发布的《垃圾分类标志》，除了原来已确定的6大类垃圾，在可回收垃圾下细分了纸类、塑料、金属等，在有害垃圾下细分了电池，在可堆肥垃圾下细分了厨余垃圾，并详细规定了14 个类型垃圾的颜色和标志。尽管如此，各城市的垃圾分类标准仍然不够统一。

二、西安市生活垃圾实施分类管理现状

长期以来，西安城市生活垃圾分类与处理办法都是以政府部门统筹安排生活垃圾处理的单一管理主体模式。但在垃圾收集分类中，大多数市民仍然习惯采用“能够卖钱”和“不能够卖钱”的二分法作为标准进行垃圾分类，加之城市“拾荒者”这一利益主体的存在，使得城市生活垃圾分类管理具有某些典型的中国式特征。

因此，随着北京等8个城市垃圾分类试点，西安市政府部门为实现生活垃圾减量化、资源化、无害化，先后制订了《西安市生活垃圾分类收集与处理三年行动方案》、《生活垃圾分类管理办法》、《西安市生活垃圾分类管理条例》等政策性文件，旨在通过建章立制、宣传教育、示范引领、设施设备提升等，建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的生活垃圾分类处理系统。

《西安市生活垃圾分类管理办法》指出，生活垃圾分为四类：一是可回收物，是指适宜回收和资源利用的物品;二是有害垃圾，是指对人体健康或者自然环境造成直接或者潜在危害的生活垃圾;三是厨余垃圾，是指家庭废弃的有机易腐生活垃圾;四是其他垃圾，是指除前三项以外的生活垃圾。

三、西安市生活垃圾分类管理中存在的突出问题

（一）统一治理客体不具体

市民居民长期以来普遍认为，凡是“无用”的东西（包括可回收物）都将作为垃圾扔进垃圾桶，凡是进入垃圾桶中的垃圾（不管是可回收物还是不可回收物）都被环卫部门收运处理。市民把城市生活垃圾看成是废物性质，这种认识是造成垃圾分类推行难的顽疾。近年来，虽然市政府积极推行垃圾分类，但居民普遍对于“可回收物”、“不可回收物”的认识并不十分清楚。

（二）政府治理主体不到位

一是治理主体单一化，二是治理主体职能缺位。西安市城市生活垃圾管理涉及多个部门，其良好治理效果的实现必须基于多元主体充分参与。但目前西安市生活垃圾的分类治理明显存在治理主体不到位，不利于实施生活垃圾分类治理。

（三）政府主体职责不明确

市政府部门之间存在职责配置不到位等问题，并且各部门又缺乏有效的统筹协调机制。《西安市城市生活垃圾管理办法》规定，市政管理局负责生活垃圾的统筹管理，市环保局负责有害垃圾及危险废物监督管理，市商务局负责可回收垃圾管理。因此，全市生活垃圾的多头管理是长久以来导致可回收垃圾和不可回收垃圾得不到有效管理的重要原因。

（四）社会力量参与不充分

市场经济体制下市场主体逐渐进入到西安城市生活垃圾管理领域，但参与的广度和深度十分有限。一方面西安市社会主体大多是不参与或是被动参与，另一方面政府参与直接管理过多，实施宏观管理的欠少。因此社会主体存在“缺位”，公众参与的积极性没有充分调动起来。

（五）综合治理手段不完善

近年来西安市在生活垃圾管理规范性文件建设方面取得了很多成绩，解决了很多领域“无法可依”的问题，但西安市城市生活垃圾管理目前仍采用行政命令性的方法，相对于国内上海、苏州等兄弟城市以及日本、澳大利亚等国外一些发达国家而言，手段措施单一，已有的法律法规只是作了原则性的规定，缺乏可操作性。

四、国内外生活垃圾的典型处理模式

（一）国外生活垃圾的处理模式

国外很多城市已经陆续开展了生活垃圾分类。

日本确立了“环境立国”战略，采取在“规定的时间、将规定的物品、投放到规定的容器”措施；在投放垃圾环节进行广泛的宣传教育，在垃圾投放处进行督导，指导居民正确投放，否则工作人员则不予回收，并在垃圾袋上贴上便利贴，告知垃圾主人将垃圾取回。

澳大利亚将生活垃圾收集服务面向家庭、商业垃圾、建筑和拆建垃圾。其中家庭生活垃圾收集主要由地方政府与私人承包商承担，生活垃圾分为“家庭生活垃圾、可循环再利用垃圾、大件垃圾及绿色垃圾、有害家庭生活垃圾”。另外，填埋场基本处理的是建筑和拆建垃圾，家庭生活垃圾一周收集一次，每年向家庭收取垃圾处理费约 200-220 美金。商业垃圾大部分由私人承包商进行，收取服务费。

在生活垃圾处理技术方面，国外成熟且常用的生活垃圾处理技术主要有焚烧、填埋、堆肥三种。目前，日本、瑞士、法国等国采用焚烧法处理垃圾的比例都接近或超过用填埋法处理生活垃圾的比例。

（二）国内生活垃圾的处理模式

我国施行的《环境保护法》等法律法规，为垃圾分类管理提供了法律依据。根据原建设部《关于公布生活垃圾分类收集试点城市的通知》，北京、上海、广州等8市作为试点城市，2000年开展了垃圾分类试点工作，按照无害化、减量化、资源化为出发点，鼓励垃圾处理投资主体多元化、运行市场化、技术标准化、设备自动化，因地制宜地进行垃圾收集、运输、处置技术选择，提高垃圾分类管理和治理技术水平。原建设部2007年发布了《城市生活垃圾管理办法》，规定各市县级人民政府要根据国家标准和规定开展垃圾分类投放、收集和运输工作，其后发布了《关于进一步加强城市生活垃圾处理工作的意见》，要求“垃圾围城”问题较严重的部分城市，要推动垃圾分类中可回收垃圾的资源化利用水平，构建收运网络等。但受行政体制的影响，总体上我国垃圾分类处理还处在以政府部门统筹安排垃圾处理的单一管理主体模式。

五、对西安市城市生活垃圾分类管理的建议

（一）提升全市生活垃圾分类治理社会性

广州市作为垃圾分类政策执行的试点市，在政策宣传领域采取的多元化、持续性、多层次宣传方式值得西安市借鉴。西安市应从以下方面宣传引导：

一是将城市生活垃圾分类教育贯穿教育的各个阶段。建立并完善垃圾分类专项教育制度，将垃圾分类常识纳入学校课本及教学活动之中，培养学生垃圾分类的责任意识，促进学生乃至社会公众在内心意识上的改变，然后延伸到家庭、到社会。

二是构建多角度、多层次、多媒体的宣传教育体系。充分利用当前电视频道等及时报道西安市出台的生活垃圾政策文件；建立微信等交流平台，倾听公众建议；采访相关领导录制节目，增强社会认知度；设置垃圾分类公益广告牌播放分类小视频，提升公众认同感；鼓励社会新闻媒体，弘扬分类处理情况较好的单位和个人，揭露分类治理过程中的违法违规行为。

三是强化住宅社区城市生活垃圾的分类宣传指导。街办、社区应联合住宅小区物业，定期举办生活垃圾分类实施交流会、讲解垃圾分类的专业知识；邀请住宅小区居民参观再生资源处理厂；组织再生资源处理企业编写生活垃圾知识手册；联系开展再生产品的优惠让利营销活动。

四是继续发挥青年志愿者协会的引领示范作用。由西安市文明办与青年志愿者协会联手开展活动，讲解垃圾分类的社会性、必要性和分类方法等，发挥志愿者协会组织的交流沟通优势，强化垃圾分类的社会宣传，实现公众分类意愿和行为的统一。

（二）强化城市生活垃圾分类治理操作性

长期以来西安市民众往往将生活垃圾集中化处置，不仅有违生活垃圾分类的需要，而且为生活垃圾处理增添了难度。生活垃圾分类处理应具有极强的可操作性：

一是要选择多主体参与合作模式。西安城市生活垃圾治理要因地制宜地开展垃圾分类处理工作，既要发挥政府的主导作用，又要发挥市属企业的参与作用，特别是鼓励市属非营利组织和个体的积极参与。市民是城市生活垃圾的产生者和治理后的直接受益者，因此鼓励市民积极参与合作供给，调动市民从源头上进行垃圾分类，是解决城市生活垃圾治理的核心。

二是优化多主体参与处理流程。要鼓励多方参与合作、共同投资建设、共同监督管理和维护基础设施。对于垃圾分类处理中的分类垃圾桶、集中垃圾箱等基础设施，由多方共同投资建设。清洁工提供的垃圾二次分拣、分类运输以及保洁等其他环境卫生服务可以设置公益性岗位，也可以与企业合作。街办及各社区要积极引导非营利性组织与个人参与，鼓励居民正确分类，降低混合填埋的垃圾量，减少对土壤、地下水以及空气污染。

三是落实兑现分类实施奖惩政策。借鉴苏州市垃圾分类“以物换物”经验，由工作人员定时定点上门收集可回收物，称重后按照市场价折算等值金额，用于在就近超市兑换生活用品，有效打通垃圾分类推广的“最后一公里”问题。

四是分流完善垃圾分类处置设施。一是免费发放分类及时贴纸，培养居民分类习惯。二是免费配额与超额付费相结合，培养居民垃圾收费意识。三是全面付费，引导居民减少垃圾排放。实施期间要配合监管措施，防止产生非法倾倒或者假冒垃圾及时“贴纸”的现象。同时要提前谋划，统筹布局，在给予规划新建垃圾填埋场相关政策支持的基础上，稳妥推进西安市即将实施的高陵区、鄠邑区、蓝田县新建垃圾填埋场项目建设，缓解城市生活垃圾终端处置压力。

（三）增强社会力量共同治理垃圾参与性

垃圾分类是在垃圾治理领域的一场革命，必须引进市场主体，激发社会力量共同参与。一是强化调研，引进民营企业对分类垃圾进行源头收集和分类处理，完善生活垃圾的市场价格体系。二是加强合作，采取PPP模式实现公私合营。三是重点扶持，通过融资项目倾斜，打造再生资源回收利用的龙头企业和垃圾分类处理产业。允许社会团体组织在垃圾分类治理中有限承担起一定范围内监督、处理、宣传和后续的服务性工作优势，并与政府、企业实现相互联动。

（四）构建全市城市生活垃圾管理双轨制

建立城市生活垃圾分类体系，将城市生活垃圾具体为原生垃圾和再生垃圾，最终形成统一的城市生活垃圾分类体系。健全保障城市生活垃圾管理收费制度，收费制度可以为城市生活垃圾处理提供资金支持，提升管理效率，实现垃圾处理市场化和产业化。城市生活垃圾管理双轨制的贯彻必应建立健全垃圾收费制度，具体在于规定各类垃圾采用不同的收费方式和收费标准。

六、总结

城市生活垃圾管理已成为当今中国城市发展越来越突出的根本问题。已往政府部门统筹安排垃圾处理的单一管理主体模式暴露出一系列管理效率低下、技术资金投入不足等问题，随着城市生活垃圾的分类管理，将促使城市生活垃圾管理进一步科学化、系统化、统一化，这就需要不断提升全市生活垃圾分类治理社会性，强化城市生活垃圾分类治理操作性，增强社会力量共同治理垃圾参与性，构建全市城市生活垃圾管理双轨制，推动多元主体在城市生活垃圾管理中的互动合作，福祉百姓。