通向乡村善治之路

国务院发展研究中心农村经济研究部部长 叶兴庆

党的十九大提出实施乡村振兴战略，其中一个很重要的要求，就是治理有效。在中国这样一个国家，要实现治理体系和治理能力的现代化，我们认为对乡村善治的重要性怎么强调都不过分。实现乡村善治，要明白我们正在经历什么变化、是在什么基础上追求善治的目标。

第一个大的变化，是农民跟土地的关系。改革开放初期，土地所有权跟土地承包经营权分离，把农民从集体统一劳动、统一分配的体制中解放出来，农民获得了自由劳动的权利。“三权分置”把农民从家家包地、户户种田的困境中解放出来。最大的制度性成果是让农民可以自由支配劳动时间，也为后来农民的市民化提供了制度基础。

第二个大的变化，是农民与国家的关系。农业作为一个产业来说，原来是要收税的，2004年以后不仅不收税，还给农民补贴。在农村基础设施和公共服务领域，以前是靠加重农民负担来维持的。从十六大以后，不断推出了新农合制度、农村义务教育“两免一补”制度、农村低保制度，还有新农保制度等。农民与国家关系的历史性变化，实质是把农业从工业化原始积累者的角色中解放出来，把农民从非国民待遇的歧视性地位中解放出来。

第三个大的变化，是农民跟村社的关系。取消人民公社后，农村实行“乡政村治”的治理体制，乡一级建立政府组织，村一级建立自治组织。这个体制在过去30多年中发挥了重要作用，在未来促进乡村振兴、建立现代化强国的进程中还会继续发挥巨大作用。

随着时代的发展，乡村治理体制会面临很多困难。必须以改革创新的思路，进一步健全乡村治理体制机制。核心是坚持自治、法治、德治相结合。

在自治方面，最根本的是要根据时代的变化，根据发展阶段的变化，厘清村级自治组织功能的变化。比较重要的一点就是推动乡村治理重心的下移，根据村务内涵的变化来设置治理的半径。还要注意的是，在自治体系里，除了村民委员会这样一个法定组织以外，还有大量新型的社会组织，包括各种理事会，要充分发挥它们的作用。对新的治理主体，包括告老还乡的干部、教师，他们是新乡贤，要注重发挥他们在乡村自治中的作用。另外，要深化集体产权制度改革。从长远看，集体经济组织承担的很多公共产品供给职能，应该交给政府；集体经济组织也承担着很多村民自治的功能，应该剥离出来交给村民自治组织。通过这样“两个剥离”以后，集体经济组织本身就变为一个纯粹的市场主体，这是改革的方向。

在法治方面，要树立依法治村、依法治乡的理念。重视法治的作用，有一个前提或者是有一个基础，就是要有良法可依。没有良法，法治是无源之水、无本之末。现在的《农业法》《农村土地承包法》和《土地管理法》等一系列法律都需要修改，还有新的法律空白需要填补，包括《乡村振兴促进法》《农村集体经济组织法》等。

在德治方面，要强化道德教化作用。引导农民向上向善、孝老爱亲、重义守信、勤俭持家。要建立道德激励约束机制，引导农民自我管理、自我教育、自我服务、自我提高，实现家庭和睦、邻里和谐、干群融洽。德治与法治、自治最大的区别，是约束力不强，但有利于降低自治和法治的成本。

“三治”各有适用范围，必须把握好各自的边界。从长远看，按照依法治国的理念，适用自治的事情会逐步衰减，乡村的村落共同体与城市的社区共同体在基本职能和运行机制上应是逐步趋同的。