生态经济建设中利益识别与衡平的法律分析

葛 琳

(中国石油大学胜利学院 文法与经济管理学院,山东 东营 257000)

一、生态经济建设中的利益需求

在一个遵守物质守恒定律的有限系统中,经济掌控得越多,留给自然自发控制的东西就越少。随着从生态系统索取的自然资源以及排放到生态系统的废物在规模上不断增加,引起的生态系统质变也一定会增多。这些对生态系统产生的加速改变令人吃惊而且不安。当今社会的经济发展不应过分强调经济体系物质维度的数量扩张,而应该寻求经济与环境动态均衡的经济体系的质的改变。生态经济就是如此,它遵循“循环经济”的原则,强调维护“社会-经济-自然”的复合生态系统,一切都围绕改善生态环境而发展。由是观之,发展生态经济的核心问题是要实现人与自然的和谐,经济与生态环境的协调发展。这一过程中必然涉及利益的识别与衡平问题,而识别利益与衡平利益冲突是法学研究的基本范畴,正如罗斯科·庞德所言:“法律秩序所保护的不是法律权利,而是利益,法律是对社会关系的保护,更是一种获得利益的手段。”[1]

这里,利益可以看作人们——不管是单独的还是在群体或是社团中或是其关联中——寻求满足的需求、渴望或期望[2]。以权利和义务为主要内容的法与利益有着密切的关系。利益是权利的基础,即利益是权利首要的基本要素,利益既是权利的目标所向,又是权利的根本内容和基础,它是人们享有权利要达到的目的之所在。因此,法律关系本质上为一种利益关系,为利益关系的权威性表达。法律义务是利益的限制或让与形式,履行义务的过程可以解释为在法的指引和约束下对相关利益加以限制或者让与。在一定意义上,调整法律关系,实为识别和衡平利益关系。

毋庸置疑,生态经济建设过程中存在着利益和利益需求,从宏观层面上看,大致可以概括为两个方面,即生态利益和经济利益。生态利益指人类从其赖以维生的生态系统中获得的非物质性需求,它是生态自然禀赋的环境利益。大致体现了生态经济学中所谓“生态系统服务价值”,其本质上表现为人类的良好环境质量需求获得满足的精神利益。经济利益是指人们的经济需要在一定的社会经济形态中获得满足的生产成果。根据生态马克思主义经济学的理论,人的本质是生态自然本质与经济社会本质的统一。因此,生态经济建设归根结底是人的生存和发展。从法学层面认识和分析生态经济,理应引入人文关怀,表象上看,环境污染与生态破坏是市场经济行为的负外部性所致,实质上是生态利益与经济社会进步利益不良衡平的必然结果。当前我国提倡和发展生态经济,实质为矫正以往过度消费生态的行为,致力于建构人与自然和谐共处的社会经济秩序,促进人与社会的持续发展,增进实现人类的自身利益。正如康德所言:“‘成为人’作为人的价值,应是人类生存目的的第一位,也是人类活动的首要法则。”[3]由此,我们在解构生态经济的要素时,应秉承以人为本的理念,注重人的价值及其实现。

当前,经济发展和社会进步,使得我们愈加意识到在经济、生态、社会三维系统框架下实现持续性发展的重要性。生态经济建设中的利益需求的内涵和外延都表现为人的生存和持续性发展的需求。正如马克思所言:“社会发展的核心是人的发展,离开了人的发展就不可能有社会的发展。”人既是社会存在和发展的前提,也是社会发展的目的。人的生存和持续性发展的需求,其表象显现为有关物质与精神的多样化需求,既包括经济生活上的物质利益需求,也包括精神上诸如尊严、荣誉、信仰、思想等方面的需求。然而,其实质为人对自由的维护和追求。诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚·森在其著作《以自由看待发展》中提到:“发展就是人们追求‘自由’的过程,从实质上看,这种自由应阐释为人们具备自己享有并且有理由珍视的那种生活的可行能力。”[4]社会发展与进步,追求的首要价值是个人的平等自由。与此同时,我们也要给予生态环境应有的关怀,因为人的生存与发展与生态环境利害与共。人的健康、富足与生态环境之间存在着一种互相增进的关联,协调人与生态环境的关系,方能达到人际同构的社会秩序形态。

发展生态经济,是当前我国发展经济的应然选择道路,也体现了国家保护生态环境和维护环境正义的基本义务。结合国情,我国的群体之间、地区之间、城乡之间生态利益和经济利益的识别与衡平,需要周密严谨的制度结构安排,不仅需要宪法层次的象征指引,还需要将利益识别与衡平落实到与此相关的各个部门法中,识别与衡平利益本身即为法律最为重要的功能之一。

二、生态经济建设中利益识别与衡平的实质

生态经济建设过程中存在利益的识别与衡平,彰显为经济的可持续发展利益需求与生态环境和谐协调的利益需求之间的识别与衡平。发展生态经济能有效地解决生态供给与经济需求之间的矛盾,实现生态与经济协调发展的目标。

(一)利益需求的同质共生性

20世纪最杰出的自由思想家以赛亚·柏林曾提出价值多元论,他认为人类不可避免地面临多样化价值的选择,但价值与价值之间却往往存在着不可通约性,甚至是相互冲突性,故此,如何选择成为一个令人困惑的难题。然而,生态经济建设过程中存在的利益并不涉及这个难题。经济可持续发展的利益,其实质是社会发展的利益需求,是以科技进步为驱动力带来的经济繁荣,这是社会发展的正当性利益需求。生态环境和谐协调的利益,强调在消除“生态赤字”的前提下,力求实现生态意义上的最优经济规模,这也是正当合理的利益需求。只有将这两种利益实现良性互动与统筹协调,方能达到与生态系统相适应的帕累托最优的经济规模,实现经济福利的可持续。故而,两种利益具有同质共生性,绝非异质利益。正是基于两种利益的正当性、合理性和同质性,才为利益衡平过程中达成共识、实现协商与对话提供了可能的前提和基础条件。

(二)利益衡平是型塑秩序的过程

秩序是法律的基本价值,秩序为其他法律价值的实现提供必要的保障。秩序以法律的确定性和普遍性指引和规范社会生活,从而保障实现连续性的社会生活,突显人的主体地位的持久性。秩序有自然秩序与社会秩序之分,它是指在自然进化和社会发展过程中存在着的某种程度的一致性、连续性和确定性。

长期以来,经济社会的发展是以“环境透支”和“生态赤字”为代价来维持的,如此发展模式引发生态秩序的混乱,也愈发导致社会秩序的紊乱。当下,中国的各类环境污染呈现高发态势,已然成为民生之患、民心之痛、发展之殇,良好的自然生态环境已然成为最为短缺的生活要素、生产要素及发展要素。社会的持续性发展需要实现生态与经济和谐发展,发展生态经济需要衡平生态利益与经济利益,使两者相互增进。同时,这一过程亦是型塑生态秩序与社会秩序。在这里,生态秩序关注于一个群域组织、地域组织、政治国家乃至整个人类对于生态、环境、资源的组成规则和行为标准,关怀生态系统的完整、承载力、物种多样性等,其目标是重新定位后工业文明时代人与自然之间的关系以实现崭新结构模式的构造。社会秩序侧重于以人与自然和谐共处为发展理念确立人们的行为规则、道德规范甚至是法律规章,实现与生态系统相适应的经济规模、经济效率,其目标是构造经济、社会、生态环境动态有序平衡且可持续发展的社会状态。

(三)利益的识别与衡平以正义为价值追求

利益是法律形成与发展的内在动力,法律是对利益的识别、确认、衡平、保护、救济以及增进。法律正是在对利益的调整与互动过程中,达成其社会控制的功能[5]。正义是社会共同体赖以存在的基石,是法律永远的价值追求。进入环境的时代,正义追求遭遇了环境问题的考验。当前,我国的生态利益和经济利益存在着地区与群体的差异,为应对国情和生态环境脆弱的现实,需要在法律制度框架内确认、评价这两部分利益的权重值,在正义的天平上对它们进行称重,依据权利平等原则和公民社会的理性交往原则,确保实现合理的制度结构与有效的利益衡平。在这一过程中,利益的识别与衡平当以正义为价值追求。

根据罗尔斯的正义论,“正义以实现分配正义为核心要义之一,一方面要实现基本权利义务的平等分配,另一方面也要尽可能地实现社会合作所产生的利益和负担平等分配,坚持所有的社会价值都要平等分配,给最少受惠者带来补偿利益的不平等分配是其容忍的限度。”[6]在生态经济建设中,宏观上需要协调好生态利益与经济利益的关系,在微观上要协调好政府公益性与自立性的矛盾、企业的逐利本性与生态责任的对立、公民生存与发展的冲突等,这其中纷繁复杂的利益纠葛,需要对各种利益进行识别、区分,在这个过程中应以正义原则为指导准则进行衡量,从而达致人与自然和谐共处、可持续发展的社会效果。

三、生态经济建设中利益衡平的原则

生态经济建设中涉及生态利益与经济利益两个正当利益的衡平。这种衡平本质上是如何在两个正当利益之间实现自由选择与协调优位性选择,这种选择不是对抗性的淘汰式选择,而是基于客观可行性条件和问题紧迫性的时空优位顺序的合理安排。因此,其利益衡平的过程应以“统筹兼顾”和“一体双赢”作为核心理念和宗旨。具体利益的分配正义和选择安排可以选择适用下面这些原则。

(一)优先保护紧缺利益原则

人类需求的多样性和层次性决定了利益的表达具有时空性,这种时空性表现为利益的需求呈现阶段性和位序性的特点。在不同的经济发展阶段和地区,人们对紧缺利益的需求是不一样的。在经济发达的时期和地区,生态问题一般是由工业和技术发展导致的,生态环境质量的改善是紧缺利益。而在经济不发达的时期和地区,贫困危及人的生存,生存利益远远紧迫于生态利益。

根据诺贝尔经济学奖得主阿马蒂亚·森的观点,贫困从表面上看是指一个人处于无法获得正常生活条件的状态,实质上应为基于社会现状、个人环境等原因所带来的机会缺失,从而使其丧失自由选择的权利。因此,贫困是人的权利缺失造成的,而不能简单地归因为价格问题或是政策问题。据此,我们可以这样认识:在分析、理解紧缺利益时,应将其与权利紧密相连,利益紧缺的原因不仅仅是利益供给的不足,更深层次的原因在于权利分配的不公。在判断某种利益是否紧缺时,不能简单地一刀切,而应将其置于具体的场域和时空中进行理解和区别对待。

(二)整体利益最大化原则

整体利益最大化原则是指对权利义务进行配置时,在以利益大小为衡量标准的同时,要兼顾各项利益背后的内容,充分剖析各项利益的特殊性和复杂性,根据互赢或多赢原则在各利益主体之间分配利益,使多个主体的整体利益达到最大。因为生态经济建设中经济利益和生态利益的同质共生性,从而为利益最大化提供了可能。

在生态经济建设中,生态利益和经济利益均体现了人类生存和发展的要求,两者共生为人类的基本利益。生态利益和经济利益都体现了以人为本的发展理念,生态利益的实现依赖于经济的良好发展,而经济发展也有赖于自然生态在其承载范围内的保护和良性循环。在衡平这些利益的过程中,也实现和保护了个人的私益,当这些利益处在协调均衡状态时,也就实现了整体利益的最大化。

(三)损失最小化原则

在衡平生态利益和经济利益的过程中,既要强调整体利益最大化原则,也要强调损失最小化原则,两者不应偏颇。生态经济的发展,要求人类的经济活动应实现自然资源利用率的最大化和生态环境损失的最小化。

基于自然禀赋的差异和地域中经济利益的权重变化,生态经济发展过程中,难免产生生态损耗或者影响到经济效益。这时,我们用生态经济学的理论,准确核算损失的程度,做出最优的选择与协调,从而实现经济需求、经济供给与生态需求、生态供给之间的良性互动。

四、生态经济建设中利益衡平的法律制度构建思路

(一)协商民主:生态经济建设中利益衡平之法律社会基础

哈贝马斯认为:“法律是一种作为事实性与有效性之间的社会媒介的范畴,人们的需要和利益在法律中获得体现,而只有相关的人们才清楚自己真正的需要和利益,故此,由相关人讨论和协商涉及自身需要和利益的法律才是恰当合理的。”[7]发展生态经济既然关乎人的生存和发展,自然其中涉及的利益也需要由他们自己参与讨论与协商。协商民主是实现法律应有功能的制度机理,它既是一种理性的社会治理形式和政治决策,也是一种制度和社会的框架。协商民主的实质在于:在公共利益框架下,社会多元主体进行平等自由的对话、讨论、争辩和协商,以此缩小社会不同利益群体因差异化诉求而产生的偏见与矛盾,通过可操作的高效的协调制度与过程,促成利益表达、利益协调、利益实现与利益增进。

在生态经济发展领域,协商民主的意义在于通过公众的参与、沟通与协商,促成利益识别和衡平功能的正当性和合理性,具体可以概括为:将生态领域或经济领域的利益独享转换为生态和经济利益分享、利益共享;将生态利益或经济利益的独惠、特惠转换为生态与经济利益的普惠;将生态责任的独担转换为生态责任的共担、分担;将利益的竞争、分化转换为利益的竞合。在发展生态经济的过程中推进协商民主制度,就是在协商民主理念的引导下,受生态或经济因素决策结果影响的各类社会相关主体参与生态经济因素决策的过程,经过公开阐明立场,审慎地权衡各方的利益需求,采取讨论、辩论、协商的方式达成统合意见,从而作出发展生态经济的相关政策。

在生态经济发展领域,协商民主应当遵循以下两项原则:一是尊重、公开、平等和代表性原则。即应对协商民主制度中的代表参与资格、权利、程序、过程、意见采纳、结果影响等作出规定,通过民众的有效参与协商来增强生态经济决策的正当性,强化民主法治的监督约束机制。二是嵌入原则。针对中国地区差异、城乡差异和群体差异的社会现实,结合各地的社会、经济和文化传统落实协商民主制度。关乎生态经济发展的协商内容,应与各区域、地方整体的产业政策、环境资源政策相适应,只有这样才不至于造成决策的偏差或执行的困难。通过生态保护与经济发展的协商过程,提供一个平等对话和真诚沟通的平台,确保协商结果最大限度地契合各方的利益需求,从而为生态问题的解决和经济的可持续发展提供可行的路径。

(二)经济诱因:生态经济建设中利益衡平的基本法律手段

哈耶克的社会秩序规则二元观认为,社会秩序应分为两类:自生自发的内部秩序和人们刻意创造出来的外部秩序。自生自发的内部秩序是社会进化之根本,而外部秩序用于补充自生自发秩序的不足,而非干预或打破内部秩序的固有平衡。当前,市场无疑是最为典型的自生自发的内部秩序。发展生态经济最终需要导入经济诱因以引导生态经济法律与政策的落实,实现可持续发展的目标。因此,经济诱因是实现生态经济建设中利益分配与衡平的基本法律手段。

经济诱因手段,是在发挥市场机制的基础上,通过经济诱因导入,诱导各市场主体采取符合经济合理性的行为,从而达致发展生态经济的目的。经济诱因促使生态与资源消耗的商品化,在抑制污染的同时实现节约能源的目的,进而促进循环经济,达到生态与经济发展相协调的可持续发展目标。

经济诱因是生态经济学在生态经济问题上最为重要的成果之一,生态经济学的一个重要观念就是限制生产量,确立一个最优的规模,从而提高经济的“生态效率”,即通过适度规模的经济发展,减少经济对生态环境的破坏。正的经济诱因,是通过市场机制下经济方式的运作鼓励对生态环境有益的活动,而负的经济诱因,对生态环境有害的行为加以赋税,从而遏止或限制其从事的行为,其经济学依据在于外部成本或外部效益的内部化。经济诱因手段的使用,一定程度上能够提高生态资源的使用效率,使得生态资源的市场交易体现其真正的价值。具体说来,通过以下三个方面实现经济诱因功能。

一是明晰环境资源产权,为生态利益的分配与交换提供基础。产权是经济所有制关系的法律表现形式。当物品被合法地赋予产权,才有了交换与分配的性质。经济利益中涉及的物品大多具有明晰的产权,容易分配、交换、流转。然而,生态利益中有些是可以明确界定产权的,也有一部分因不能明晰其产权而界定为公共物品,从而失去了交换与分配的可能,甚至酿成公有地悲剧发生。产权明晰的生态利益,便于实现其分配与交换。不能明晰产权的生态利益,可以通过经济诱因设置许可证或排放权交易,从而达致生态利益的公正合理分配。基于此,我国生态利益存在的地区差异、城乡差异和群体差异,就可以通过生态利益的分配与交换实现利益的衡平与矫正。而相关的经济利益也可以在上述导向下得到协调与增进。

二是征收环境税,为生态经济建设中利益衡平的国家手段。传统的生产成本概念,等同于劳动消耗,将生态资源的消耗排除于生产成本之外。如此以来,市场中产品的价格不能反映真实的生产成本,容易让一些企业、地方政府逃避生态责任。通过征收环境税,将生态耗费内生化,使得产品与服务的价格反映生态利益成本,督促企业和地方政府正视并有效地承担生态责任,诱导和平衡生态利益的分配。制定一个充分并且公平的环境税征收体系,对自然资源使用者、污染排放者、污染产品消费者实行恰当的税负调节,促进实现公平合理的生态利益和经济利益的协调分配模式;政府通过环境税的支出,适当补偿生态系统和自然资源造成的损害,也可以对因生态保护而丧失发展机会的地区给予优惠和补偿。

三是确定排放权交易制度,为生态经济建设中利益衡平的市场手段。“完全消除污染并不是社会的最优选择。当减少污染的边际成本等于边际收益时,才是社会减少排污的最优量选择。因此,容忍一定程度的污染才是社会的最优选择。”[8]那么,在市场机制的运作下,把污染牢牢控制在可容许的限度内,是发展生态经济必须面对的难题。排放权交易制度旨在创建一个允许污染者进行排放权交易的市场,在环境主管部门综合考量各地的空气污染和经济发展现状的前提下,科学地确定一定数量的污染物排放量,然后将污染物排放量与一定的排污权利相对应,污染企业根据其需要到市场上购买或者出售排放权,通过买卖双方的竞价,确立排污权利的市场价值。排放权交易制度需要在一个公开、透明而又规则明确的交易平台上展开,所有的市场主体可以在一个排放污染物的弹性机制里,以市场为激励和导向,逐步地实现排放减量的目标。这一制度如同一个杠杆,让市场主体在经济利益和生态利益之间寻求恰如其分的契合点,激励着他们通过降低整体的污染减量成本以实现更大的经济利益回报。