城市交通拥堵本源及解决途径研究*——以古城南京为例

石 飞 何 源

近年来，城市交通拥堵的字眼不断见诸报端，市民对交通出行难和停车难多有诟病。媒体和专家对交通拥堵的解释多见于：瓶颈路断头路多、路网结构不合理、公共交通系统不发达且车内拥挤、小汽车保有量迅猛增长、停车设施供给不足等[1]。可以看出，交通资源配置不合理似乎是产生交通拥堵的最主要原因，因此相关学科展开了一系列针对交通设施优化的研究与实践。但问题真是这样吗？多年来的优化工作是否换来了畅通的城市交通环境？

世界各国多个城市均经历了交通拥堵的阶段，但也有一些城市脱颖而出，成为了堵车少的城市，他们在交通基础设施建设方面也许并没有太高明之处，但却成功塑造了良好的交通出行环境，从而提高了城市竞争力，如库里蒂巴、哥本哈根、斯德哥尔摩、新加坡、中国香港等等。他们中并没有如北京、上海的高达四五百公里的轨道交通和上千条公交线路，但却在公交与土地利用的整合中促进了城市与交通的可持续发展而因此成为公交都市（Transit Metropolis）的典范[2-3]。

通过对比，我们需要思考：城市交通拥堵的真正病因是什么？只有找到问题的实质和问题产生的根源才能有助于问题的解决，才能标本兼治，否则，类似交通资源配置优化的工作对治堵的效果将极为有限——事实也证明如此。结合我国城市发展实际，本文试从古城南京谈起，探寻引发城市交通拥堵的本源。

1 古城南京的交通拥堵现象

南京是中国四大古都之一，作为江苏省会、南京都市圈核心城市，南京城市交通是城市发展中的重要一环，但在其发展中不可避免地出现了交通拥堵问题，此类主题常见诸报端，以下简要列出几例。

1.1 古城南京的交通拥堵报道

1.1.1 上班拥堵

标题：小长假后上班首日，南京三大立交拥堵严重。"...家住江宁区的黄先生告诉记者，他家住江宁，工作在鼓楼，每天开车上下班都要路过双桥门立交桥（笔者注：双桥门立交是南京主城通往江宁、溧水和机场的最重要通道），只要是在高峰期从来就没有顺畅过..." （中国江苏网2012年5月3日讯）

1.1.2 上学拥堵

标题：南京遇最严重开学交通拥堵，1300名警力上岗疏导。"...网民'知无不言'在论坛上说：早上南京全城大堵车，在途时间是平时的2倍还多。为什么一开学就大堵车？说明有很多车是送孩子的。孩子为什么要用车送？说明离家有点距离。为什么不在家门口上？因为择校..." （新华日报2012年9月4日报导）

1.1.3 就医拥堵

标题：十辆车抢一个车位，南京多家大医院停车太难。"中山东路车流不畅、广州路车流不畅、汉中路车流不畅、中山北路车流不畅…原来，这些路上分布着多家三甲大医院。这些大医院的门口，无论天气是否恶劣，车辆拥堵是常有的事..."（现代快报2010年12月8日报导）

1.2 古城南京的交通拥堵数据

随着公众对交通问题的关注度日益提高，高德地图发布了《中国主要城市交通分析报告》。据《2017中国主要城市交通分析报告》分析得出，2017年同比2016年有10个城市拥堵呈现向近郊扩散的趋势，南京为其中之一。而南京的拥堵趋势在2018年预计也是依然保持在持平状态。

2018年7月，高德地图联合未来交通与城市计算联合实验室、清华大学-戴姆勒可持续交通研究中心等单位发布了《2018Q2中国主要城市交通分析报告》。相比一季度的12位，南京堵城排名降到31位，但在特大城市中，南京堵城排名仍居前列。在拥堵时空城市分布中，南京高峰拥堵延时指数（高峰出行时间与自由流状态下出行时间的比值）与拥堵里程比例（各等级道路处于中度拥堵、严重拥堵等级的路段里程比例）综合较高。南京城市高峰拥堵延时指数为1.770，即高峰出行时间是畅通状态下的1.77倍，高峰速度为24.9km/h，相比第一季度拥堵现象有所缓解，但与2017年基本持平，交通拥堵现象仍然存在。

从2018年二季度拥堵报告来看，通勤日早高峰南京最堵的道路是龙蟠南路由南向北、应天大街高架（凤台南路东侧）和浦口大道；晚高峰最堵的除了这几条路之外，扬子江隧道也是拥堵点。其中应天大街高架（凤台南路东侧）二季度有79天拥堵，是南京拥堵天数最多的一条路。不难看出，除老城区内拥堵道路外，过江通勤道路也是拥堵道路的重要组成部分。

通过观察古城南京的交通拥堵现象，产生拥堵问题的原因初现端倪，下文中将进行深层次的剖析。

2 拥堵问题产生的本源

2.1 由交通的供需关系分析拥堵问题产生的本源

从交通的供给方面来看，相比小汽车进入家庭的速度，公交资源配置的时效性和线网优化的效率不高——这是公共交通系统从规划设计到建设运营的固有特征，因而面对上班、上学和就医等各类出行，当公交不能满足其出行需求时，容易出现"公交需求得不到满足-居民购车用车-道路拥堵-增加公交运力-道路进一步拥堵-公交服务水平下降"的恶性循环，这是上述新闻报道和现实交通环境的真实写照，并导致各方怨声载道。

因此，仅仅从供给途径试图去分析大城市交通问题极有可能陷入"无解"的境地，需要我们调换思路、转变视角，以谋求有效的缓解上班拥堵、上学拥堵和就医拥堵的解决方案。

而从交通的需求方面分析，交通源自出行需求，正是有了畸形的出行需求才导致了交通拥堵；另一方面，需求源自于土地利用（是一种派生需求），而正是不恰当的土地利用才导致了需求变异。因此，探求拥堵问题产生的本源不能脱离需求方，更不能脱离土地利用。

从方法论上，如果仅仅从技术上和供给途径探寻交通拥堵的本源及寻找治堵的突破口，表明我们默认需求的合理性这一前提。而事实上，我们对产生这个前提的背景缺乏认知，也即过多的专注于交通工程建设和交通设施优化，而忽视了出行需求的背后——土地利用。因此，需要对需求的合理性和有效性展开质疑，并从土地利用层面分析交通拥堵的本源，探寻治堵良策。

2.2 土地利用与交通拥堵

有机疏散（Organic Decentralization）之父沙里宁（1986）认为根治城市病（尤其是交通拥堵）必须从改变城市的结构和形态入手；交通与土地利用的一体化是城市可持续发展的重要前提[4]；公共交通绝非仅仅只是一种交通系统，其内部还含有深刻的土地利用逻辑。那么，土地利用究竟如何影响交通出行，下文将从城市空间结构、居住就业空间分布、公共设施资源分布、旧城更新和居住区设计等5个方面探讨土地利用对交通出行的影响。

2.2.1 城市无序扩张，空间结构混乱

当前我国正处于快速城镇化进程中，大城市向周边区域的极度蔓延导致生活就业范围不断扩大，机动化出行需求增长迅猛，那么，公共交通能否满足需求？

需要指出的是，一个发达的、高品质的公共交通系统需同时具备客流集约性和空间有序性两个前提。我国很多城市的人口密集，不难满足第一个前提，但空间有序性严重不足，城市的无序扩张使得居住、就业和生活的空间分布紊乱不堪，有序性无从保障，其中就包括部分历史文化名城，也因此，城市蔓延极不适应公交客流培育和公交系统成长，从而诱发大量小汽车出行并形成出行无序和高耗能的交通模式，这显然不利于城市与交通的可持续发展[5-7]。当然，也就不难解释为什么拥有上千条公交线路的北京等名城仍难以满足居民的公交出行需求，并使得公交供给不足成为了居民购车用车的重要理由。

2.2.2 居住就业空间分布不平衡

在各种出行目的中，以上班为目的的通勤出行占比高达40-60%，以通勤为主体的早晚高峰出行量过于集中，加剧了城市交通系统的供需矛盾，如上文中古城南京市交通高峰数据所显示。因此，解决好通勤出行问题对于缓解城市交通拥堵具有重要意义。决定城市通勤交通出行时空分布特征的正是城市居住就业空间分布。

以对历史文化名城的分析为例，通过对上海高架线内部分街道的职住均衡分析显示，当职住比率在1.05-1.2左右时，居民和就业者的平均通勤时耗最短，随着职住比率（就业岗位与居民数量之比）的升高，就业者的通勤时耗逐渐增加， 就业岗位密集的地区，就业者的平均通勤时间比当地居民更长[8]。由此可看出，从土地利用层面来说，职住均衡可降低通勤时耗，缩短通勤长度，为交通拥堵提供良好基础。

2.2.3 公共服务设施资源分布不均等

这里，我们探讨的公共服务设施主要指政府及社会为个体提供的教育、文化及医疗等服务设施。公共服务设施存在的目的在于保护个人最基本的生存权和发展权，和为实现人的全面发展提供基本社会条件[9]。政府及社会为个体提供的公共服务应当是公平的、均等的，也因此提出了城市公共服务设施均等化要求。

公共服务均等化有两大要素：质量和距离。从公共服务设施的功能和目的上看，均等化发展必然包含质量要素，其最终目的是获得社会范围内个人可行能力的平等，设施的服务质量及作用结果是对其均等化发展成果的直接反应。从公共服务设施的存在和作用形式上看，均等化发展必然包含距离要素，即居民与设施之间因各种障碍而造成的距离，这一距离既包含居民实际花费的出行时间和费用等显性因素，也包括由于法律和制度等门槛性的隐性因素。距离要素直接影响居民享受公共服务权利的实现情况，以及居民为享受这些服务所需要付出的克服距离的代价。当质量均等和距离均等均得以实现，也即公共服务设施均等化了，质量与距离之间没有明显的矛盾，或者说服务半径大小与服务质量高低没有必然联系。但当质量不均等或距离不均等，则矛盾显现。

中国当前公共服务设施均等化过程中存在的质量与距离的矛盾是与当前的经济社会发展及城镇化阶段紧密相关的。在公共服务设施建设和运营财政资源有限并有所偏好的影响下，设施的质量与规模有紧密的正相关关系。一定范围内资源越集中，规模效应越大，服务质量相应越好，其服务范围也就越大，于是产生设施的规模与可达性之间的矛盾。

简单的说，教育、医疗等公共服务资源的分布不均，导致了居民对高质量办学和就医场所的趋之若鹜，当人们为享受更好服务质量而试图去克服距离问题时，就会引发在这些场所周边的局部交通拥堵。建城历史悠久的城市通常都会存在此类问题，主城特别是老城区，居住、商业、教育、医疗等公共资源过度集中，加之副城新城基础设施配套尚有不足，主城范围依然集聚大量人流，带来交通拥堵问题。如位于南京老城的省人民医院、原南京军区总院、省中医院、鼓楼医院、儿童医院、市妇幼保健院、市第一人民医院等三甲医院的不约而同的集体扩建，90%的优质医疗、教育资源均集中在中心城内，导致周边道路演变成其停车场并加剧老城拥堵的严重不良后果。

2.2.4 旧城更新模式不合理

旧城更新或城市更新（Urban Renewal）是一项社会影响极大、持续性较强的复杂的系统工程，包含人口疏散、公共设施更新、环境改善、交通疏导、建筑形体及空间的再创造，以及人文环境的保护、塑造和延伸等。把握新旧转换的主题、保护区内蕴含的城市文脉、同时又能发挥其独立于城市其它区域的个性特色，是旧城更新工作的最主要目标。

然而，在历史文化名城中，当前的很多旧城更新早已突破更新的范畴，大多是破旧立新的大变样，其中不乏以"保护旧城、维护历史文脉"的由头搞商业开发，如南京老城南明清时期老街巷格局尽失的南捕厅、老门东等；或者通过土地置换目的在于获取土地增值和高溢价，如与原控规相比，将原有工业用地大部分置换为高容积率居住用地的位于南京老城的所谓"中航科技城"；再或是以一种宏大政治气魄和历史使命为由主张在旧城区打造一个强大的市中心和CBD，如以打造"中华第一商圈"为由在南京旧城中心的新街口规划建设几倍于现有体量的商业办公建筑，及以打造江苏第一高楼为由在南京旧城中心的鼓楼建设与上海金茂大厦体量相当的紫峰大厦，更令人费解的是位于浦东新区的金茂大厦仅配建了800个车位，而位于南京老城核心区位的紫峰大厦却配建了1200个，这不得不令人堪忧。

因此，当前的旧城更新更注重经济效益和景观效果，人口疏散的同时未能做到就业岗位的同步同区位疏散（有机疏散理论在此演变成为"人口向郊区疏散、岗位向主城集中"的引导高度职住分离的空间分布模式），且忽视了出行环境、生态环境和人的生存环境这些重要的环境要素，城市发展带有某种冲动性。如此这般的旧城更新，其后果是：旧城的就业岗位进一步集中、旧城的房价被抬高、级差地租更趋显著、大量被拆迁居民无奈迁居至郊区新城，且不论可能产生的一系列社会问题。接下来，因为居住就业空间的深度不匹配，每日往返郊区与旧城的通勤交通量猛增，城市交通不堪重负，如上文中提到的南京交通拥堵状况，南京老城与江宁开发区、南京老城与河西片区间的交通通道常年处于高峰期超饱和状态。

2.2.5 大型居住区不利于公共交通出行

我们常常讲TOD和提倡公交优先、公交导向。而塑造公共交通导向的土地利用模式需要从宏观（城市空间形态）和微观（社区及居住区）两个层面同时入手，但对公共交通导向的土地利用实践和研究大多未深入到微观设计层面[10]。在我国，从城市结构、土地利用、道路体系、开放空间、街区模式、社区结构等等无不是基于居住小区的。因此，交通问题的出现和愈演愈烈，某种程度上应归咎于居住小区的规划模式。并且，居住区是市民做出是否采用步行+公共交通决定的最主要场所，因此也就不难理解公共交通与社区、居住区规划设计的进一步协调是促进公共交通使用、减轻小汽车依赖的重要内容。

经典的邻里单元（Neighborhood Unit）、美国Radburn社区以及前苏联引用邻里单元发展而成却被现今中国大量翻版的居住小区规划布局都不是公交导向的，因为公交线路难以深入慢行交通的出行领域。这为我们敲响了警钟，动辄十几、几十公顷的居住区会因街区过大而拉长步行至公交站点的距离，从而不利于公交出行[6]。大街坊、大街区的后果是助长了小汽车使用，垂直便利的到达地下车库则进一步使居民偏爱小汽车，造成交通拥堵。

3 交通拥堵问题的解决之道

3.1 合理规划城市空间结构

城市空间形态很大程度上决定了一座城市公共交通发展的可持续度和道路拥堵概率，尤其是对拥有高密度人口的中国城市来说，因此，合理规划城市空间结构对于历史文化名城整体空间与交通体系尤为重要。事实上，在城市形态和空间结构问题上，国外1990年代涌现出的新城市主义（New Urbanism）、紧凑城市（Compact City）、精明增长（Smart Growth）等早已指出城市空间形态应能适应公共交通及其换乘，而不是相反[8]，也因此，我们可以大胆的提出"公交导向的城市规划"、"公交引导城市转型"、甚至"公交引领城市建设"。

相应的，应彻底抛弃”摊大饼”的规划手法，在历史文化名城发展中提出科学的空间规划策略和交通组织方式——规划并严格执行城市空间增长边界（Urban Growth Boundary）政策，走以大容量公共交通为导向的走廊式发展模式之路，才能促使空间组织和交通组织的“双重有序”的形成。

3.2 推动职住平衡的多中心格局发展

从城市空间结构与交通关系理论与实践发展历程来看，霍华德的田园城市（Garden City）、卫星城（Satellite Town）及有机疏散等均可视为城市多中心布局的理论基础，其出发点正是通过居住就业的就地平衡缩短通勤距离和时间，以缓解大城市交通问题[11]。国内，建国后第一个提出多中心布局（包括旧城、行政中心区和商业中心区）以促使居住就业空间分布均衡以缓解交通压力的则是著名的《梁陈方案》。

因此，多中心的城市布局结构为治堵提供了良方。但城市规划的这一理想布局正遭遇到实证研究的挑战，多中心城市空间结构能否缓解单中心的交通拥挤以及多大程度上影响交通出行，正日益成为国内外学者争论的焦点[12]。而事实上，近些年，多中心在中国的实施效果并不显著，职住分离现象日益严重，如北京、上海、南京等历史文化名城[12-14]。2010年古城苏州工业园区通勤调查的结果表明：虽然该区域是按照职住平衡进行规划的，但现状区域内职住分离现象却非常明显；区内现状居住人口为19.8万，就业岗位11万个，如按带眷系数来计算，就业人口与就业岗位基本均衡；但事实上，区内居民的区外出行占主导，占总出行的比例高达60%，其中区外工作出行的比例更是高达80%，接近50%的出行采用小汽车；区外就学的比例也达30%[15]。

多中心布局的规划套路在中国的水土不服可以解释为其并不适应当前的住房商品化制度和高企的房价。在多数历史文化名城中，城市的快速发展推动了新城建设，然而土地财政和超前的房地产开发使得副城和新城的住宅建设先行，就业岗位设置和配套设施建设严重滞后，副城和新城成为"卧城"，职住难以平衡，大量人流涌入老城区，交通潮汐现象严重，与当初的规划设想相去甚远。

为缓解职住分离带来的交通问题，应推动多中心格局发展。对于历史文化名城而言，应形成包括老城区在内的多中心的城市结构，疏散老城区人口，同时配备就业岗位。理论上，能够促成职住平衡（Jobs-housing Balance）的多中心城市格局需要在政策和开发时序上获得支持。要将老城区外迁工业企业和人口与卫星城发展结合起来，根据外迁企业性质和布局要求，迁到相关的卫星城中去——这既可增强卫星城经济实力，也可避免郊区工业分布过于分散。从通勤时间的刚性约束角度，46个城市的实证分析发现，人们花在上班出行的时间趋于常数，通常不超过30分钟[16]，因此单中心城市断裂成多中心布局的前提之一是在主城与副城间布设宽度在20-30分钟车程距离的绿带，如伦敦母城与卫星城间宽约16km的绿带环[17]。

3.3 推动公共服务设施均衡化设置

在城市多中心结构中，应加强新区公共服务设施建设，缩小设施分布不平衡。推进新区的教育、医疗、文化、体育等服务设施建设，建设高等级公共服务设施，形成新区的引力极，吸引旧城区人流。同时注重公共服务设施的“质”，在用地功能布局上要考虑不同层次、不同类型人群需求的满足，以及设施数量、质量均衡对应配置问题；要鼓励旧城区的高层次、高品质公共服务设施单位到新区发展，开办分支机构[18]。努力实现质量均等与距离均等，借此缩短交通出行距离，缓解交通拥堵。

3.4 优化旧城更新模式

合理的旧城更新，其内部不应是大拆大建模式（雅各布斯在其1961年的著作中就已指出美国根据现代城市理论建造城市的弊端，并对大规模改建进行了尖锐的批评；两院院士吴良镛先生早在1980年代即指出，北京旧城面临的最大问题是过分拥挤，北京应尽快停止旧城内的大规模建设，集中力量在旧城外建设CBD）[19]，而应是"蒸小笼"式的精细化操作，应尊重历史现状，先保护再开发，土地置换应注重社会效益而非经济效益，在旧城多规划绿地等开敞空间、养老用地和步行道等慢行系统，并注重以人为本、循序渐进—这样的更新模式恰恰是符合可持续发展思路的，也是有生命力和充满活力的[20]；对于旧城的外部空间关系，空间结构上不应继续以历史城区作为城市总体的几何中心（典型的如北京、苏州的古城），而应将其作为环绕或依赖于新城市中心的一翼或多核中的一核，快速路从历史城区的外围指向新城市中心和其他副中心，而不必贯穿历史城区[21]。另一方面，传统城市规划强调从空间设计、城市经济、产业结构、社会学等视角探讨旧城更新，而就用地更新带来的对交通需求的影响认识不足，因此，应加强对这种复杂影响特征及其规律的研究。

3.5 采用公交引导的居住区模式

为避免大型居住街区对公共交通的排他性，协调居住与交通的相互关系，需采用公交引导的住宅开发模式，即打造公交社区（Transit Village），落实城市交通规划与土地利用规划对接、公共交通建设与住宅区建设对接、公交站点设置与居民出行需求对接，应将社会住宅—包括商品房和保障住房的管理及其建设发展整合到机动性规划中[17,22]。我们需要考虑如何将公共交通整合到社区以及提高公共交通的服务质量，而非单一、分离的公共交通系统优化和居住区规划设计[23]。

对于私密性要求较高的低密度高档住宅，我们除了从住区规模上控制外，似乎很难找到更高明的办法。而对于中低档住宅（包括政府大力推进的保障性住房）和高密度高档住宅，则可尝试借鉴香港海怡半岛的模式建设住宅楼、步行道和公共交通系统，并巧妙设计居住区内部住宅与外部的城市公共设施（最重要的即公共交通设施）的"接口"，以促进步行和公交出行，减轻地面交通压力[22，24]。

更加"绝妙"的办法在于对机动车配建停车位的重新认识：既然开发商需配建小汽车停车位，那么从理论上讲，自然也应配建公共交通停车场和发车位。在香港，约40%的公交首末站为依附于建筑第一层的非独立占地式的公交配建首末站，它一方面解决了当前公交场站用地匮乏的矛盾，同时为居民提供了最为便利的乘车和候车环境，从而完成了土地开发与公共交通的高效整合。

4 结语

根据以上分析再回溯前文发现，如果就交通谈交通，将陷入死胡同，问题变得无解。但当转换视角，大城市交通拥堵之原罪立显——土地利用不合理，如摊大饼式城市空间增长模式、职住空间分异、公共服务资源分布失衡、旧城大拆大建和居住区设计的封闭排它（"它"特指公共交通）等，而解决方案同时也趋于明晰。

面对旧城更新不更新、有机疏散不有机、郊区化呈现蔓延化住宅化、公共资源集中化而非均等化、居住区与公共交通不兼容等等问题，在城市仍不断扩张、人口进一步膨胀的趋势下，我们的确很难看到大城市交通的可持续之时——即便是在交通基础设施建设和交通科学管理方面已经做出的和正在做的许多努力。而上述问题中哪怕有一条的建设与发展更具前瞻性和科学性，交通拥堵也能有较为实质性的改观。当有"车轮上的国家"之称的美国都在逐步实施去汽车化政策时，我们真的到了不得不去坦然面对问题的本源并寻求标本兼治重在治本的时候了。

本质上，交通问题是一种衍生的城市问题，交通规划作为非法定规划依然要服从于城市用地规划。另一方面，现实中，交通人士在缓解交通拥堵问题上的捉襟见肘则如环保人士在治理环境问题上的无奈，苦涩而沉重。

为营造更好的城市与交通环境，交通界则应跳出学科的限制，以包容、共赢的心态，与社会经济、城镇化、用地规划等更加主流的城市发展要素展开更为直接、平等和广泛的交流合作，争取更多的话语权，为历史文化名城的发展以及发展可持续的城市交通、可持续的城市未来贡献力量。