我国“城市双修”的发展与实践述论

陈太政 李政旸

1 引言

改革开放以来，我国城镇化进程不断加快，城市建设取得巨大成就，但同时也面临着资源紧缺、环境污染严重、基础设施建设滞后、城市面貌不佳等问题，各种“城市病”开始在城市中蔓延，这样的严峻形势极大制约了城市发展模式和管理方式的转型，也促使社会关注的焦点集中在了城市问题解决上。党的十八大报告明确提出建设生态文明，实现美丽中国是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，把生态文明建设放在突出地位[1]。开展生态修复、城市修补（即“城市双修”）是治理“城市病”、改善人居环境的重要行动，也是推动供给侧结构性改革、补足城市短板的客观需要，是城市转变发展方式的重要标志[2]。

“城市双修”是世界上所有城市在其发展过程中都要经历的一个阶段，当各国的城镇化水平达到一定水平时，都会开展各种形式的城市建设工作[3]。目前，经过近40年的快速发展，我国的城镇化率在2017年已经达到了58.52%[4]，处于城镇化的中高级阶段，根据国外城市的发展经验和我国实际现状，过去粗放式扩张城市规模的发展模式带来了诸多城市问题，亟待转变城市发展理念，化“求量”为“求质”。在这种背景下，“城市双修”应运而生，其将成为我国未来城市建设的重要指引。

与国外相比，我国的城市更新工作明显滞后。虽然“城市双修”理念在国内被提出不久，但我国部分城市以及相关学者在多年前就已经开始了该方面工作，并取得了良好的效果。因而，“城市双修”理念应受到更多的关注，并积极走出一条具有中国特色的城市建设之路。

因此，本文通过介绍“城市双修”理念的概念、提出及发展历程，简述我国对“城市双修”的政策实施，以及分别对生态修复和城市修补两方面进行研究进展综述，来总结出我国在“城市双修”研究工作的主要方向和不足，并进行展望，旨在为我国城市建设提供理论和实践的一些指引。

2 “城市双修”的概念、提出及发展历程

2.1 “城市双修”的概念

“城市双修”，即生态修复和城市修补的简称，对于这种新的理念，目前还没有一个准确的定义，但其具体内容大致可概括为治理“城市病”、完善城市设施、提升环境质量、改善城市风貌、转变城市发展方式等，其工作涉及生态学、环境科学、建筑学、地理学、管理学等多个学科以及环保、园林、水利、规划、交通、住建、文物等多个部门，是继“海绵城市”和综合管廊之后的又一国家重大的工程项目，是推动供给侧结构性改革、补足城市短板的客观需要，是城市转变发展方式的重要标志[5]。“城市双修”是我国结合世界城市发展历程以及我国城市建设经验所提出的一个全新概念。“双修”有别于“城市美化”、“城市更新”、“城市复兴”、“城市改造”等理念，其博采众长，是基于可持续发展思想和我国特殊国情下的城市建设与生态保护兼顾的城市发展经验的集大成者，是目前城市建设理念的前沿。

2.2 “城市双修”的提出及发展历程

我国的城市改造工作从建国后就开始陆续进行。20世纪50年代，改造工作主要以改善居民环境卫生条件为主，集中在对棚户区、臭水浜、管道铺设等微观范围内，从80年代开始，城市改造工作拥有了一定的规划理念支撑，开始实行了“统一规划、合理布局、综合开发、配套设施”的改造，与此同时，从1986年起，部分城市开始着手对城市历史建筑进行有保护地改造[6]。进入20世纪90年代，随着一线城市城镇化速度的不断加快以及房改政策的施行，城市改造在房地产商的主导下带有明显的市场倾向，被学界称为“房地产开发导向的城市更新”[7]；进入21世纪后，随着我国不同等级城市的规模进一步扩张，旧城改造以及城中村改造问题凸显，城市负担不断加重，改造工作和城市发展并行的阶段性特征较为显著；党的十八大以来，我国开始探索新型城镇化道路，并提出了大力推进生态文明建设的总体要求，坚持发展与改造共存、人类与自然共处的可持续发展理念。可以看出，我国在经历了半个多世纪的探索后，城市改造视角从微观范围到宏观范围，而后又转回了中小尺度范围，而城市改造对象和方式，也从最初的以满足人民生活的基础设施着手到房地产开发下的爆发性增长，而后开始注重人与自然的可持续发展关系，这为“城市双修”的提出奠定了坚实的理论和实践基础。

2015年4月，时任住房和城乡建设部部长陈政高到三亚调研时，首次提出开展“生态修复、城市修补”工作[8]；同年6月，住房和城乡建设部将三亚设立为我国首个“城市双修”试点城市，探索相关工作经验，改善生态环境，补足城市短板，转变城市发展方式，增强城市可持续发展能力，提高人居环境宜居性；同年12月，中央城市工作会议提出要加强城市设计，提倡城市修补，加强对城市的空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性等方面的规划和管控，留住城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等“基因”，以及要大力开展生态修复，让城市再现绿水青山[9]；2017年3月，住房和城乡建设部印发了《关于加强生态修复城市修补工作的指导意见》，安排部署在全国范围全面开展“城市双修”工作，并明确了其指导思想、基本原则、主要任务目标和具体工作要求[5]；同年3月和7月，住房与城乡建设部又将福州市等19个城市以及保定市等38个城市分别公布为第二批和第三批“城市双修”试点城市，任务主要包括探索推动“城市双修”的组织模式，践行规划设计的新理念、新方法，试点“城市双修”的适宜技术，探索“城市双修”的资金筹措和使用方式，研究建立推动“城市双修”的长效机制和“城市双修”成效的评价标准等[10]。

目前，“城市双修”试点城市已经上升至59个，包括省会城市12个，地级市39个，县级城市8个，共分布在22个省区（见图1），试点城市最多的省份为河南省和江苏省，可以看出，试点城市基本覆盖了我国大部分地区和人口较为稠密的地区，并包含了不同行政等级和规模的城市。同时，包括“城市双修”试点城市及部分非试点城市在内，已经有湖南省、内蒙古自治区、四川省、广东省、北京市、南京市、杭州市、滁州市、阜阳市、赣州市等多个省、市行政单元开展了有关“城市双修”的政策制定或行动计划等工作，可以说，“城市双修”工作已经遍布全国[11]。

3 “城市双修”相关理论和实践在国外的发展历程

3.1 城市美化运动

城市美化运动最早发生在美国，主要指 19 世纪末、20 世纪初欧美许多城市针对日益加速的郊区化趋向，为恢复市中心的良好环境和吸引力而进行的景观改造活动[12]，主要可分为城市公园运动和城市改进运动。城市公园运动最典型的代表是1859年纽约中央公园的建成，该运动的目的是通过建设如大型公园、林荫系统等人与自然相融的公共服务空间[13]，以解决工业化过程中带来的社会问题。城市改进运动提倡城市每个部分都要体现出美感和实用性，并且都要经过深思熟虑的规划，因而城市改进运动内容非常广泛，其理论意义要高于实践价值。虽然城市美化运动在二战前逐渐衰退，但其体现的生态思想和完善城市内部细节的思路为日后的城市建设理论发展打下了基础。

3.2 城市生态环境科学思想的兴起及历史环境保护运动

二战后，欧洲逐渐进入快速发展的和平时期，城市规模的不断扩张带来了新一轮的城市环境问题，众多来自环境科学、生态学、地理学等学科的专家再次将目光投到人与自然的相处问题上，因而出现了一些诸如环境社会学、环境心理学、社会生态学等交叉学科。同时，经历过二战的破坏，诸多欧洲城市的历史遗存面临着消失的危险，人们开始意识到历史文化的传承性和保护性，因而开始对历史环境进行保护工作，使得罗马、巴黎、开罗、京都等古城得以较好保存。从20世纪70年代开始，对于城市历史环境的保护已经成为世界性潮流[12]。

3.3 城市更新运动

城市更新运动发端于20世纪50年代的美国，与城市美化运动类似，其目的也是为了解决郊区化所导致的城市中心地区的衰败，但与城市美化运动不同，城市更新运动在20世纪60年代开始由大规模的城市拆建转变为小尺度下的局部改造，从粗放变为渐进。由于这一思想的提出，城市更新运动开始延展到城市建设的多个方面，城市局部改造在城市遍地开花，也正是基于城市更新运动所带来的城市面貌显著提升[14]，20世纪80年代以来，逐渐把城市更新运动改称为城市再生运动[12]。

3.4 “生态城市”概念的发展

生态城市的理念其实从美国的城市美化运动就已经开始萌芽，经过多年的发展，Oleg Yanitsky基于1970年代各国城市生态问题以及1972年联合国教科文组织开展的“人与生物圈”计划的研究成果，率先系统阐述了“生态城市”的基本构想[15]。20世纪80年代以来，人与自然和谐相处的可持续发展思想在全世界传播，丹麦哥本哈根、巴西库里提巴、美国克利夫兰等城市已相继开展了生态城市规划，时至今日，生态城市理念依然是城市规划建设的前沿。

3.5 小结

综上所述，“城市双修”的相关理念在国外由来已久，从19世纪中叶开始至今，其经历了一个从整体到局部、从单层次到多层次的曲折、艰难的探索过程，但目前的成果较为显著。与国外相比，我国的“城市双修”工作具有较强的特殊性，第一，国外的城市改造工作经历了漫长的发展过程，而我国起步较晚，虽然可借鉴相关建设经验，但要注意与我国国情相结合，不能盲目跟风；第二，国外的城市改造工作建立在高城镇化水平的基础上，而我国的城镇化率还处于中高级阶段，跟国外发达国家相比还有很大差距，因而我国面临着发展和改造共存的严峻问题；第三，国外发达国家在城市改造方面多有相关的制度支持，不少国家通过立法来推进城市改造工作，而我国的国体与国外不同，制度建设尚需努力完善。

4 “城市双修”在我国的实践进展

“城市双修”作为一个全新的城市发展理念，是在我国城镇化发展过程达到一定程度以及结合我国的特殊国情提出的针对性的策略，其不同于国外发达国家在高城镇化水平下进行的城市复兴或者城市更新工作，也不同于我国以往阶段性实施的旧城改造、城中村改造以及大气污染防治等举措，是联动多领域、采用新技术和新手段、系统全面的综合治理模式。目前，我国已经有不少学者和相关政府部门人员进行了相关的研究和实践应用。

4.1 生态修复工作在我国的实践进展

生态修复是对区域受损害自然生态系统过程和功能的重建，是一种恢复生态系统的方法[16]，发展到现在，往往偏重于环境领域的技术研究和应用示范[17]。对于生态修复的定义目前可谓百家争鸣，而多数学者则认为造成区域需要生态修复的后果不仅仅是自然生态系统结构和功能的破坏，还包括生态系统为人类生存和发展提供的物质与服务能力的下降，它包含了对自然、经济和社会人文3个方面的修复[18—19]，其根本在于恢复“社会—经济—自然复合生态系统”合理的结构、高效的功能和协调的关系[18]。而Dobson等学者则在1997年提出了生态修复的本质，即由较长时间尺度引起的恢复问题的确定和使用或模拟自然过程的人工干涉来解决的过程[20]。而无论生态修复的定义如何，其目的都是为了恢复生态系统、提升环境质量、提高生态环境的可持续发展能力。

结合三亚市提出的围绕“山”、“河”、“海”进行生态修复的工作经验以及国内城市的具体情况[21]，生态修复工作在我国的应用主要可分为“水”、“土”、“植被”3个方面。三亚市作为第一个“城市双修”试点城市，在生态修复方面分别对海岸线、河岸线和山体进行了违法建筑拆除、植被恢复和保护、污水截源和处理等工作[22]；倪敏东等对宁波市小浃江片区进行了生态修复的规划，主要措施为以海绵绿地建设为抓手进行雨洪管控与水质净化、对开挖山体进行回填或绿色修复、在尊重生物习性的基础上培育物种栖息地与迁徙走廊[23]；白杨等对西咸新区沣西新城的钓鱼台湿地生态修复工作进行了探讨，其针对不同坡度的采砂弃地开展了液压式喷播技术、种基盘绿化技术、平缓荒地复绿技术等应用，对河口和坑塘湿地进行了以划定保护区为主的修复措施[24];谢晓英等以厦门市海沧区为例，把绿道作为生态修复的依托，在园林绿化、水系保护、排水防涝等方面进行了具体阐述[25]；吴鹏认为生态修复是生态文明社会建设的主要措施，法制是生态文明社会建设的重要保障，因此构建生态修复法制尤为重要[26]。

综上所述可以看出，我国对于生态修复理念的运用已经深入城市生态系统的多个层面，尤其是已有学者进行了制度层面的探讨，说明城市与自然和谐共处的观念已经受到多数学者和相关政府部门人员的重视，并且具体的生态修复措施多以新技术、新手段、新思路为主，因地制宜，推陈出新，展示出我国在生态修复领域实践应用能力的不断提升。

4.2 城市修补工作在我国的实践进展

城市修补指的是在城市的已建成区内，对威胁城市未来发展的区域进行小尺度介入，渐进式地解决城市病，提升城市品质[27]。城市修补是城市发展理念的更新，是在保护原有城市肌理的基础上，对城市空间、景观和功能予以优化，达到新旧和谐、整体完善的效果[28]。有别于其他城市更新理念，“城市修补”不提倡强力干预，在不影响城市正常运行和传统人文内涵的同时，对自然、物质、人文等环境进行综合治理，从而改善城市环境，解决“城市病”，同时杜绝千篇一律的城市风貌，塑造可持续健康发展的城市[27]。

目前，三亚市在探索城市修补方面经验时提出了城市空间形态、城市建筑色彩、城市广告牌匾、城市绿地空间、城市夜景照明、拆除违章建筑等“六大战役”[21]，具体措施主要有拟定城市建筑总体以白色和浅暖色为主色调、城市建筑限高及城市天际线规划、新增或改建公园、广告牌匾的排查和拆除等[22]，总结出了一条从整体到局部的发展之路。蔡新东等以哈尔滨市博物馆广场区域为研究对象，提出控制交通流量、发展立体交通、重视空间传统形态和结构性特征、营造场所氛围等措施[29]；倪敏东等根据宁波市小浃江片区的具体情况，提出了棕地再生行动和严格控制区域建设等城市修补措施[23]；杜立柱等以天津市城市边缘区的李七庄街为例，提出了快行与慢行相结合的绿色交通网络构建以及重视破碎街区整体规划等举措[30];李春梅将城市修补理念与德清县地理信息特色小镇相结合，认为以产业为先的特色小镇与城市修补理念之间有着完美的契合，并高度评价了德清县地理信息特色小镇在经济融合和修补城市情感空间的做法[31]。

综上所述可以看出，在城市修补理念的运用中，我国学者已经针对城市整体、城市内部片区、城乡融合区域以及特色小镇等多个尺度单元进行了城市空间形态、城市交通、城市风貌、城市建设、城市经济以及城市情感空间等多个方面的深入研究和实践应用，效果十分显著，并且诸多经验具有普适性价值，值得其他城市进行借鉴和学习。

4.3 “城市双修”指导下的政府工作

对于“城市双修”工作的推进，我国在技术上、方式上以及不同专业领域上已经开展了一定的研究和实践，部分成果在世界范围内都是较为领先的，体现出我国学者对于城市建设方面的科研实力，为未来城市工作打下了一定的基础。但同时，如何去理解“城市双修”的理念，并且采取怎样的措施去响应这一政策，实践应用方面还是需要政府来决策。

从表1可以看出，不少城市根据“城市双修”理念内涵制订了生态修复和城市修补两方面的具体措施。从生态修复方面来看，几乎所有城市都把城市水体、城市绿化、城市周边山地的生态环境改善作为重要的生态修复对象，说明从现阶段的发展特征来看，这3个方面是城市生态环境的重要影响因子，城市改造工作已经不局限于城区内部，周边临近地区的生态环境同样不可忽视，城市水体和绿化不仅可以体现一个城市的灵性和美感，也能够在提升居民生活质量、调节局部地区气候等方面发挥作用，而城市周边的生态环境更是影响城市生态环境的外围屏障和支撑。从城市修补方面来看，建设综合管廊和海绵城市工程、保护城市历史风貌以及老旧城区改造是不少城市的工作重点，这符合当下我国城市建设的前沿政策和“城市双修”内涵，综合管廊和海绵城市原本就是我国重要的工程项目，是提升我国城市可持续发展能力的必要举措；保护城市历史风貌是留住城市文化和记忆，展现地方特色的重要方式；而老旧城区的改造是所有城市都要面对的长期工程，关系居民福祉和城市形象。

除了以上所述的具有共同点的措施以外，部分城市也进行了一些城市改造工作的探索和尝试，如杭州市针对上世纪七、八十年代建设的老旧多层住宅开展了加装电梯试点，并提出了简化审批流程、给予资金补助和做好技术保障的举措。可以看出，多数城市的政府工作针对“城市双修”的措施具备普适性、特殊性和探索性，不仅能够根据国家重大发展政策以及结合自身城市的内在文化和外在景观进行推进，并且实施了一些具有推广价值的城市改造方案，体现出我国政府在城市改造工作中的引领作用。

表1 “城市双修”指导下的部分城市实施措施

4.4 小结

“城市双修”这种全新的城市发展理念虽然提出不久，但通过对我国在“城市双修”方面的研究陈述可以发现，我国已经开展了不少的探讨和应用，显示出较强的学术和实践热度，不同地域和级别的城市政府也根据自身的现状制订了详细的实施措施。但同时也应该注意，我国对于“城市双修”理论的研究还非常少见，相关的理论多来源于国外，这可能是因为我国在“城市双修”方面还处于初期探索阶段，因而造成理论研究的缺乏，当然，这同时也是我国未来相关研究开展的方向之一。

5 结论

本文围绕我国“城市双修”理论阐述了其形成历程、定义界定和中外对比特征，并分别对“城市修补”和“生态修复”两方面进行了阐述，得出了我国目前“城市双修”的实践热点和存在问题。“城市双修”是我国在新常态下探索出的具有阶段性特征的城市综合管制理念，也是需要长期坚持的未来城市建设的行动指引，其不仅有助于应对“城市病”带来的威胁和挑战，也利于我国探索出一条全新的城市发展转型之路。基于此，得出以下结论：

5.1 “城市双修”理念近年来发展迅速

虽然我国的城市改造工作从建国起就开始进行，但由于历史发展阶段的环境不同，20世纪80年代以前的城市改造工作不仅空间范围较为局限，对象范围较为单一，且缺少理论化的指导。80年代以后，尤其是进入21世纪，在我国综合国力迅速增强的同时，我国的城市改造工作进入了理论化、全面化、制度化、快速化的发展道路，在总结以往经验和理论后，“城市双修”理念应运而生。

5.2 “城市双修”理念趋于全面化、成熟化

目前，住房与城乡建设部公布的“城市双修”试点城市已经从2015年的三亚市单一试点转变为遍及全国的58个城市，同时，诸多非试点城市也在积极推进自身的“城市双修”建设，全国各类相关工作已逐渐形成多视角、多学科、多层次的特征。可以看出，经过长期探索以及近年来我国城市建设工作的有序推进，“城市双修”理念已经逐渐成熟，并受到了广泛的关注和采纳，“城市双修”工作已经在全国遍地开花，成为我国城市科学、健康发展的重要支撑。

5.3 “城市双修”实践开展广泛，理论方法探索仍待加强

“城市双修”工作在我国可谓是如火如荼，各地都在不断进行着项目的规划和实施工作，诸多学者也在“城市双修”理念下进行着城市改造相关的技术研究和理论方法的探索，但不能忽视的是，我国在相关理论方法的研究确实与国外存在着一定的差距，实践在理论方法提升的指导下会产生更优的现实意义，因此，重视理论方法的探索是未来城市改造工作的重点之一。

5.4 摒弃“拿来主义”，重视对国外经验的吸收和转化

由于我国特殊的基本国情，国外的城市建设模式和城市建设理念并不完全可以借鉴，虽然重视国外发展经验不可或缺，但更应注重与我国现实情况相结合。要在概括出普适性经验的基础上，加入具备中国特色的城市建设内容，这样的吸收和转化才更适合我国的城市发展。因此，简单的“拿来主义”并不可取，否则可能会造成极大的资源浪费和我国城市发展的滞后。在吸收转化的同时，既要注重新技术新方法，也要关注制度的完善和政策的实施。

6 展望

目前，我国的城镇化进程还在不断加快，越来越多的人口会涌入城市，“城市病”在短时期内难以解决，基于我国的特殊国情，坚持“城市双修”理念不仅是为解决当下的城市发展问题提供理论支撑，也是为未来的我国城市建设打下坚实的经验基础。同时，我国的城市建设发展速度在全球范围内都是首屈一指的，但这种发展形势也会带来不少问题，如何在保证城市建设能够建康、科学发展的前提下摒弃盲目模仿、激进开发、资源浪费、贪污腐败等问题，是未来很长一段时间内需要面对的重大挑战。