行政事业单位预算管理存在的问题及对策探讨

肖佳

[摘 要]《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》指出，要按照新修订的预算法，改进预算管理，实施全面规范、公开透明的预算制度。随着改革的不断深化，现代预算制度的建立对行政事业单位的预算管理提出了更高的要求。但是，由于受传统预算管理观念的影响，行政事业单位在预算管理的方方面面都还有待进一步的规范和完善。文章从预算编制、预算执行、预算绩效管理和预算公开等方面入手，分析行政事业单位在预算管理中存在的问题，并提出相应的对策，以期能够为行政事业单位预算管理工作提供参考。

[关键词]行政事业单位;预算管理;政府收支分类

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2019.36.151  预算管理是行政事业单位财政收支管理的基础和前提，规范、完善的预算管理对行政事业单位合理安排预算资金、规范使用预算资金、提高资金的使用效益等方面起着非常重要的作用。但是，由于各方面的原因，行政事业单位在预算管理中仍然存在着很多问题，如果这些问题得不到有效的解决，将成为行政事业单位提高整体财务管理水平的障碍。因此，行政事业单位应高度重视，采取积极有效的措施，进一步加强预算管理，提高财务管理水平。

1 行政事业单位预算管理中存在的问题

1.1 预算编制方面

1.1.1 预算编制方法不科学

行政事业单位在编制下一年预算时，大部分采用的都是最为传统的增量预算的方法，即在历史数据的基础上，以自身工作经验、职业判断作为依据来编制年度预算，没有充分考虑单位开展下一年工作的实际需求，以及单位资产配置状况等，编制依据不充分，编制方法不科学，无法适应每一年工作的新变化。

1.1.2 预算编制程序不规范

很多行政事业单位在编制部门预算时内部没有规范的编制程序，随意性较大，一般采取的是财务部门对单位内部各部门的经费需求简单汇总即上报财政部门的方式，没有经过数据收集、调研论证、沟通协调、审核上报等程序，导致其他部门对预算编制的参与度非常低，预算数据非常粗略，并且与实际执行数据相差较大。

1.1.3 预算资金分配不合规

由于地方财力不足，财政部门核定行政事业单位的基本支出定员定额标准普遍偏低，一些单位根据定员定额标准测算的公用经费难以保障正常的运转，就会使用项目支出来弥补运转经费，导致基本支出和项目支出的边界不清，不符合预算管理的相关规定。

1.1.4 政府收支分类科目使用不规范

按照要求，行政事业单位在编制预算时必须准确使用政府收支分类科目，以全面、准确、清晰地反映行政事业单位的收支情况。但是，很大一部分行政事业单位在政府收支分类科目的使用上不规范，尤其是政府支出经济分类改革全面启动后，单位在编制预算时没有充分预计各支出经济分类的使用金额，在编制预算时将一部分支出放在“其他”科目，导致预算科目与实际支出的经济性质差异较大。

1.2 预算执行方面

1.2.1 预算执行约束不强

预算一经人大批准即具有法律效力，行政事业单位必须按照批复的用途、科目等来使用。但是，由于很多行政事业单位在预算执行中缺乏预算观念，对预算的刚性约束认识不足，出现预算支出随意调整用途、科目等问题，导致预算执行与预算批复出现偏差，预算的控制作用难以充分发挥。

1.2.2 预算项目调整较大

一些行政事业单位由于在申报预算项目时，没有充分考虑单位工作的实际需要，而是为了争取更多的项目资金，盲目申报项目，未对项目进行充分的调研和论证，导致在实际执行中预算的项目无法落地，而急需的项目又无预算安排，只能对预算项目进行调整。

1.2.3 预算执行进度不均衡

行政事业单位在执行预算时，不注重资金的统筹谋划，往往将很多项目支出安排在下半年支付，导致预算执行进度不均衡，出现前期支出预算进度滞后，年底突击花钱的现象。

1.3 预算绩效管理方面

1.3.1 行政事业单位对预算绩效管理重视不够

很多行政事业单位对预算绩效管理缺乏认识，对单位经费的使用更多地注重合法性，而較少关注有效性，没有充分认识到绩效管理对提高资金使用效益所起到的重要作用。单位普遍存在把绩效管理工作作为额外负担的思想，被动地应付绩效评价工作，没有树立“花钱必问效，无效必问责”的管理理念。

1.3.2 预算绩效缺乏科学、完善的评价体系

由于行政事业单位项目分类较多，情况较为复杂，目前还无法形成科学统一、便于操作的绩效评价指标体系和评价标准，并且绩效评价需要一整套完备的支持系统，比如绩效评价专家库等，因此预算绩效评价体系还有待进一步完善。

1.3.3 绩效评价的结果未能充分应用

全面实施绩效管理要求在预算管理的各个环节都要体现绩效管理的理念，而绩效评价结果的应用更是提高预算管理水平的关键。但是，行政事业单位在编制预算时，很少将绩效评价结果作为调整支出结构和科学安排预算的重要参考依据，绩效评价结果的应用非常不充分。

1.4 预算公开方面

1.4.1 预算公开内容不完整

部门预算公开的内容非常繁杂，涉及面广，包括部门概况、部门预算公开报表、部门预算安排说明、其他重要事项说明等，一些行政事业单位常常会在公开的时候遗漏其中的某些部分，导致预算公开内容缺乏完整性。

1.4.2 预算公开内容相互不衔接

部门预算公开的报表之间、报表和文字说明之间存在着一定的勾稽关系，由于各部分内容由单位不同的人员分别提供，审核上报的人员在审核时往往没有进行全面审核，就会导致内容相互不衔接。

2 行政事业单位加强预算管理的对策

2.1 增强行政事业单位预算管理的意识

预算是一项全局性、整体性的工作，行政事业单位要更好地进行预算管理必须对预算管理有非常清晰的认识，要充分认识到预算管理对整体工作的重要性，各部门应形成全员参与的意识，将预算管理的理念贯穿到工作的每一个环节，树立起全面预算管理的思想。

2.2 制定科学、规范的编制方法和程序

行政事业单位应根据本部门的工作性质和特点，采用增量预算和零基预算相结合的方法分类进行预算编制，既参考历史数据，又充分考虑每年工作的新变化，同时应建立规范完善的编制程序，建立部门内部沟通协调机制，完整收集基础数据，充分进行调研和论证，提高预算编制的准确性，减少预算执行中对预算项目、科目等进行调整的情况。

2.3 建立跨年度预算管理机制

行政事业单位在进行预算管理时应充分结合单位的中长期规划，而不是局限于当年的收支平衡，尤其是大型项目，需要的资金量大，实施的时间长，通常在一年之内无法完成，需要跨年，甚至跨几年才能完成，这就要求单位要建立跨年度预算管理的机制，通过项目库管理的方法，合理预期中长期项目的资金量，并根据项目实施计划分年度编制预算。

2.4 规范使用政府收支分类科目

政府收支分类科目的规范使用能够更准确、更清晰地反映行政事业单位的收支，也更有利于单位管理层通过财务数据掌握单位整体的运行情况，做出科学合理的决策。因此，单位要重视政府收支分类科目的使用，并对編制和执行预算的人员要进行相应的培训，使其准确掌握每一个科目所反映内容的含义，在预算编制和执行中规范使用。

2.5 加强预算约束，合理安排支出进度

预算执行中，行政事业单位必须牢固树立预算观念，严格预算约束，按照批复的预算项目和经济用途使用，不得随意调整，更不能出现无预算、超预算开支的情况。同时，单位应统筹规划全年预算支出，合理安排进度，避免出现支出不均衡，年底突击花钱的现象。

2.6 及时做好预算调整工作

行政事业单位在预算执行中，由于政策变化等原因引起的预算收支的变化，要及时向主管部门报告，并做好登记，在申报调整预算时及时汇总并向财政部门申报，避免因调整预算申报不完整、不及时导致工作无法开展或预算无法执行。

2.7 加强预算绩效管理

行政事业单位要树立全面绩效管理的理念，强化支出责任和效率意识，建立科学、有效、具体、规范的预算绩效评价体系和评价标准，绩效管理范围要覆盖单位全部支出和政策、制度、管理等方面，在编制年度预算项目时，要有科学、有效、清晰的绩效目标，同时绩效评价结果要作为下一年预算安排的重要参考依据，促进行政事业单位重视全面预算绩效管理，提高财政资金使用效率。

2.8 进一步完善预算公开

行政事业单位预算公开是通过提高单位预算管理的透明度，充分利用社会监督的力量来促进单位提高自身预算管理的能力。因此，单位必须建立健全信息公开制度，坚持以公开为常态、不公开为例外，认真对照财政部门对预算公开的有关要求，严格按照公开时限，逐项审核公开内容，确保预算公开及时，内容真实、完整，相互衔接。

3 结论

行政事业单位预算不仅仅是一项财务工作，更是单位年度整体工作的反映。因此，进一步规范和完善预算管理，对行政事业单位各项工作的顺利开展和全面管理水平的提高有着举足轻重的作用。必须充分认识到预算管理的重要性，并从各个环节不断地完善，建立起全面规范、公开透明的现代预算管理制度，推动行政事业单位更好更快发展。

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