全面推行四川民族地区15年免费教育的调研

吴 丹

（中共都江堰市委党校，四川 都江堰 611830）

一、四川省民族地区15年免费教育政策实施的背景

15年免费教育起源于欧美国家，其前身是13年免费教育，即从学前1年到高中3年实行免费教育。2007年至2017年澳门、香港、新疆、西藏、青海、内蒙古、大凉山、东部沿海发达地区等相继推行15年免费教育，将免费教育的范围扩展到幼儿园和中等职业教育。

四川省是一个多民族的省份，拥有的少数民族有彝、藏、羌、苗、回、蒙古、傈僳等14个，少数民族户籍人口490.80万人，占全省总人口的6.1%，在全国各省区市中居第六位，是全国第二大藏区、最大彝族聚居区和唯一羌族聚居区。由于历史、社会、自然等方面的原因，加之“5.12”汶川特大地震的破坏，四川民族地区经济发展缓慢、基础设施薄弱、民生问题突出，整体呈贫穷落后状态。

在15年免费教育政策实施前，四川省对民族地区的教育就采取了一系列优惠政策：2001年实施《四川省民族地区教育发展十年行动计划》，主要目标是“到2010年使四川省民族地区基本普及九年义务教育和扫除青壮年文盲”；2009年，启动实施藏区“9+3”免费教育计划；2014年，启动实施大小凉山彝区“9+3”免费教育计划，即在9年义务教育的基础上增加了3年的免费中等职业教育。上述政策的成功实施，使四川民族地区义务教育水平得到很大提高，但也凸显出一个问题，就是忽视了学前和高中这两个阶段的教育。2016年，四川省社情民意调查中心对全省贫困地区农村居民家庭组织实施了一个较大规模的抽样调查（见图1）

从图2可以看出，四川甘孜、阿坝、凉山三州地区认为造成本地至今贫困的主要原因分别是“文化知识水平低，生产就业能力差”（47.7%）、“自然环境恶劣，生存发展条件有限”（70.2%）和“基础设施条件差，交通不便”（57.9%）。

图3中，扶贫资金主要用于“帮扶救济低保五保困难村民”和“修建改善基础设施条件”，用于补助大中小学生在校教育不到30%。

图3 贫困村扶贫资金的主要用途

四川省为了进一步提高民族地区的教育水平，从2013年开始在阿坝州开展15年免费教育的探索，随后在2014年又在甘孜州进行推广。从2016年春季开始，15年免费教育正式在四川省民族地区的51个县全部推开。

二、四川省民族地区实施15年免费教育政策取得的成效

四川省为顺利推进15年免费教育在民族地区的实施，省财政共投入5.4亿元，让150多万各族学生享受到这一优惠政策。该项政策从2013年在阿坝州率先实施以来，取得一系列成效。

（一）促进了学前教育的发展和义务教育水平的提高

民族地区的学生辍学率高、升学率低的一个重要原因在于语言障碍。民族地区的小孩子如果不经过学前教育，进入小学后就直接开始学汉语，往往会跟不上学习的进度，从而失去学习的兴趣。同时由于民族地区的农牧民居住分散，一些家长不重视教育，很多农牧区的孩子几乎没上过幼儿园接受学前教育。15年免费教育的实施提高了农牧民送子女入园入学就读的积极性，使全省学前教育普及率大大提高，还减轻了农牧民家庭的经济负担。

为了保证学前教育的顺利推进，四川省从2015年开始在凉山州彝区实施“一村一幼”计划，指在一个建制村设立一个幼儿教学点。截止2017年7月，“彝区共开办村级幼教点3363个，招收幼儿12万人，学前三年毛入园率较2015年提升20个百分点，基本解决了边远贫困地区入园难问题”。同时，为了解决语言和教材的难题，凉山州组织幼教专家编写彝汉双语教材，方便彝族学生使用。

（二）促进了高中教育的普及和发展

在民族地区实施免费高中教育，使更多贫困家庭的孩子免费接受高中阶段文化知识教育，从而提高了全省高中阶段教育的普及程度。高中免费教育，可以让学生应试入学，更多地为大专院校输送人才，避免陷入“低技术陷阱”。以阿坝州为例，“高中生享受‘两减一助’政策：减免学杂费520元—900元/生/年，减免教材费600元/生/年，补助家庭经济困难学生1500元/生/年”。

（三）免费教育，优质与均衡并行不悖，有助于消除教育不公

15年免费教育的实施，既减轻贫困家庭的经济负担，又从一定程度上消除了教育资源分配不公的现象，让寒门也能出贵子。甘孜州通过“三包”推动免费教育政策的实施：一是“包住”，通过改造提升薄弱学校完成建设寄宿制学生用房2.57万平方米，为8.79万名寄宿制学生提供了住宿条件；二是“包吃”，投入3375万元补助8.79万名中小学生寄宿制生活费，投入11882万元改善15.17万名幼儿及中小学生营养餐；三是“包学”，实施学前教育“一免”、义务教育“三免”、普通高中“两免”及中职“一免一补”政策，投入17736万元落实17.93万名学生从学前到高中阶段（包含中等职业教育）免费政策，为3200名家庭经济困难学生发放补助金615万元。

三、四川省民族地区实施15年免费教育政策面临的困难

（一）钱的问题

15年免费教育的经费保障难以维持。四川省在民族地区实施15年免费教育的经费采取“省级补助、州县负责”的方式，由省、州（市）、县（市）三级财政来分担，省级财政补助50%的资金，州、县两级财政分担另外50%的资金。从四川省的省情来看，民族地区的财力相对薄弱，尤其是三州地区，在实施了15年免费政策后，学生生源大增，因此政府的财政经费难以长期维系。

（二）物的问题

现有物质条件难以满足免费教育的开展。免费教育的长期开展将迎来更多适龄儿童，但是现有的校舍和教学硬件设备将难以满足需要。“校舍破破烂烂，学生三三两两，教师引不来留不住”曾是四川民族地区教育发展滞后的缩影。凉山州因为免费教育起步较晚，部分地区办学条件比较落后，寄宿制学校配备无法满足学生需求，例如“昭觉县2014年全县寄宿制在校生2万多人，仅有床位9850个”。

（三）人的问题

教师队伍数量不足、业务素质不高。在四川民族地区普遍存的一个问题就是缺乏双语教学的老师，比如藏文物理和地理这些专业学科有许多专业术语，都需要专业的教师来教学。此外，由于教育投入不足，学校办公经费短缺，人才难以引进，大多数民族地区的教师都是本族人，他们在知识和语言的组织能力及思维发展方面比较落后。教师的政策福利无法保障，教师的奖励机制无法建立，造成教师福利待遇偏低，这些原因都使得部分优秀教师改行或外调。例如：凉山州县教师缺编问题突出，村小及教学点使用代课制较多，全州十个民族聚居县共缺教师编制3457个，聘用代课人员近3000人。

四、关于全面实施15年免费教育的几点思考

（一）要正确认识义务教育和免费教育的区别

免费教育和义务教育不同。义务教育是宪法规定的，有一定强制性的免费教育。目前我国实行的是九年义务教育制度，小学六年，初中三年，部分省市为小学五年，初中四年。在九年义务教育的基础上，部分省份试点将高中三年也纳入免费教育的范畴，将免费教育时段从九年改为十二年。而一些经济发达的省份正在试点将学龄前幼儿园阶段的三年也纳入免费教育范畴，这才有了所谓十五年免费教育的概念。作为一个普通人，我们都希望教育免费且时限越长越好，但是我们也要看到，国家现在处于社会主义初级阶段，普九的总体水平不高，是否要全面推开这项政策还需要各地根据实际情况来考虑。如果立法改变过去的九年义务教育，将其延长至十二年或者十五年，还是不太现实。部分地区虽然可以承担由此增加的教育经费，但很多经济发展落后的地区，会因此背上沉重的财政包袱。四川省在民族地区实施15年免费教育政策，是对民族地区发展的支持，对少数民族地区和民族教育的一种关怀。是不是要实行和延续，要看发展;是不是要免费，要从初级阶段的实际出发，量力而为。

（二）关于政策实施过程中面临的人财物的问题

结合前述该项政策在实施过程中遇到的经费问题，建议将民族地区学前教育和普通高中教育纳入义务教育经费保障机制的范围。同时还可以广泛发动社会资源，鼓励、支持和调动社会力量参与到教育扶贫中来，改变民族教育办学主体单一、办学体制不活的局面。

民族地区教师匮乏一直是一个难以解决的问题。要解决这一问题，一是可拓宽师资渠道，鼓励非师范院校毕业生和东、中部地区高校毕业生到民族地区任教，鼓励教师到民族地区支教等；同时制定激励政策，在工资待遇、住房、家属子女就业、养老保险等方面给予照顾，吸引更多优秀人才投身民族地区教育事业；健全完善双语教师招录、培训、使用、管理等机制，加大对民族地区教师的培训力度。二是可通过购买服务，解决师资难题。

（三）积极发展职业教育，培养民族地区学生的实用技能

在民族地区全面实施免费职业教育政策，可以把“两后生”即初、高中毕业后未能考入高一级学校读书的学生，作为新生代的生力军。对于到职业学院就读的这两类学生给予国家中职教育的各种优惠政策。目的在于通过培训，使‘两后生’学到一技之长，将来走上社会后可以依靠技术谋生，提高收入。

授人以鱼，不如授人以渔。职业教育可以发挥高校的智力优势，采用与知名高校院所合作、联合办学、师生交流等方式，建设一批有特色的职业教育和劳动力培训基地，重点培养未进入大学深造的毕业生、复转军人、返乡农民工等。职业教育还要精准对接产业发展、转移就业、返乡创业、劳务输出等需要设置课程和专业，特别是要结合民族地区的优势产业建设，提供对应的产业技能培训和技术指导服务，增强受训者的就业契合度和职业技能水平。