关于林权证草原证“一地两证”问题的思考——以青海省为例

王义贵 王维家

关于林权证草原证“一地两证”问题的思考——以青海省为例

王义贵1王维家2

（1 国家林业和草原局西北调查规划设计院 陕西西安 710000；2 国家林业和草原局驻西安森林资源监督专员办事处 陕西西安 710000）

针对我国西北地区林草资源及林牧业交织分布的区域不同程度存在林权证、草原证“一地两证”，严重影响林草资源保护利用及区域经济社会健康发展的问题，以青海省为例，采用调查研究、比较分析等方法，揭示“一地两证”问题的本质与危害，分析产生问题的原因；提出了做好国家层面政策设计、建立统一的政策法规体系和监管体系、公正合理维护原住民群众利益、对历史问题施以宽容态度、加快自然资源统一确权登记改革等对策建议。

林权证；草原证；“一地两证”；问题；对策

1 “一地两证”问题的提出

林地、草原都是重要的土地资源和环境资源。按照我国土地法、森林法、草原法的有关规定，国家对林地、草原等各类土地实行登记管理制度，以土地证、林权证、草原证等法定权利证书确认土地属性、权利人及其权利与义务，保护权利人合法权益，维护土地资源安全。但由于政策法规、管理体制、技术标准等多方面的原因，出现了同一土地多次登记，林权证、草原证、土地证等多种权利证书并存的情形，在管理实践中，称之为“一地多证”。“一地多证”中，比较普遍和典型的是林权证、草原证并存的“一地两证”问题。2017年7月，中央关于甘肃祁连山生态环境问题的通报及祁连山国家公园体制试点方案明确要求，抓紧解决林权证、草原证“一地两证”问题。

根据调查，“一地两证”问题在我国西北林草资源及林牧业交织分布地区具有一定的普遍性，在自然保护区、国有林场等区域尤为突出。以青海省为例，截至2018年，全省林地面积约1100万hm2中，林权证与草原证重叠面积，即“一地两证”面积519万hm2，占47.2%；全省国有林场林地面积471万hm2中，“一地两证”面积258万hm2，占54.8%。青海省祁连山自然保护区林权登记面积7.3万hm2,“一地两证”面积6.7万hm2，占.91.8%。

“一地两证”问题，从形式上看，是同一土地林权证、草原证并存的现象；从本质上看，系因法律法规、管理体制、技术标准等多种因素共同作用而造成的土地属性冲突与监管冲突。由于其产生的原因复杂，解决难度大，成为长期困扰我国西北地区林草资源管理和执法的疑难问题。按照2017年中央关于祁连山地区生态环境整治工作的部署和要求，青海、甘肃二省应当在2018年底前解决祁连山地区“一地两证”问题，但至今尚未取得实质性突破和进展，这也从一个侧面印证了问题的复杂性和解决问题的艰巨性。

2 “一地两证”问题的危害

2.1 严重损害法律权威和政府公信力

林权证、草原证都是法律规定的具有同等效力的权利证书，均具有对抗其他土地权利证书的法律效力。同一土地适用多种法律、多种法定权利证书并存，导致土地属性冲突和监管冲突，有损法治统一和法律权威，也损害政府公信力。以“一地两证”中的“灌木林”与“草原”重叠为例，林业部门适用林业政策法规，按“灌木林”管理，实行封山禁牧；草原部门适用草原政策法规，按“草原”管理，依法可以放牧。更加复杂的是林权证持证人与草原证持证人往往不是同一法人或自然人，特别在国有林场范围，林地权利人为国有林场、草原权利人为农牧民的现象有一定普遍性，这就出现法律和政策上的冲突，而且这种冲突深刻反映在使用土地行政许可、政策补偿、执法监管等各个方面，无论从法理上还是行为及后果上都损害法律尊严和政府公信力。

2.2 造成国家公共政策失灵

为加强生态保护和环境改善，发展社会经济事业，国家在不同时期实行一系列与土地直接关联的公共政策，比如以林地为依托的森林生态效益补偿政策，以草原为依托的“草畜平衡”奖补政策等，而且都明确要求以林权证、草原证为法定依据确定政策范围和对象。但“一地两证”问题的存在，可能出现同一土地纳入两种政策范围、享受两种补偿政策的情形，这就使国家公共政策的投向和效益发生偏差，导致公共政策失灵，有时还会造成社会不公等负面影响。根据有关调研了解，“一地两证”地类中，重复纳入林业政策补偿和草原政策补偿的情况有不同程度的存在，在自然保护区、国有林场范围比较突出。

2.3 导致环境资源遭受破坏

由于“一地两证”导致的同一土地两种属性及多头管理的矛盾，表现在现实监管中，往往出现或互相推诿、监管缺位，或争权夺利、多头管理的问题，使一些涉嫌违法占用土地案件，因地类认定冲突难以立案和久拖不决，甚至案件在进入司法程序后被撤销，导致环境资源的破坏。2017年，中央通报的甘肃祁连山生态环境遭受严重破坏问题，指出其中一个重要原因是林权证、草原证“一地两证”问题，并要求把尽快解决“一地两证”问题作为祁连山生态环境问题整治的一项重大任务。

2.4 影响区域经济社会协调发展

不同地类适用不同政策法规，在包括用地政策、土地审核审批、执法监管等方面存在显著差别。“一地两证”问题使一些涉地发展规划、产业政策和重大项目难以落地和安全运行，特别是一些事关国计民生的公共基础设施项目、精准扶贫项目等，由于难以落地或监管冲突，造成投资环境恶化、投资损失和影响民生。我们认为，“一地两证”矛盾，深刻影响区域土地环境资源的合理配置，影响产业布局和发展，影响营商环境，影响区域社会稳定，影响生态文明建设，也从根本上影响区域社会经济的协调发展。

3 “一地两证”问题的原因分析

3.1 土地的多功能性为“一地两证”提供了客观条件

“土地是地球表面上由土壤、岩石、气候、水文、地貌、植被等组成的自然综合体，它包括人类过去和现在的活动结果[1]。”土地资源的综合性，决定了土地的多功能性，包括物质的生产功能；城乡环境的调节、净化、循环、缓冲等生态服务功能；维持农民的基本生计服务功能；支撑城市社会经济发展和基础设施建设的空间需求[2]。随着经济社会发展，人类对自然认识的进步，对土地功能的认知和价值取向也在不断变化，这都成为引起“一地两证”问题的客观因素。

3.2 法律竞合与冲突是“一地两证”的法律根源

我国土地资源管理的法律渊源的层级多、数量大，多样性十分复杂[3]，加之相互间不同程度的竞合与冲突，成为产生“一地两证”问题的法律根源。如《森林法实施条例》第三条规定的“县级以上人民政府规划的宜林地”与草原法第二条规定的“草原”的实质内涵高度竞合，在实际调查和规划中很难区分，往往取决于主管部门的政策导向和操作者的主观取向。

3.3 技术标准竞合与冲突是“一地两证”的技术性原因

我国土地分类的标准包括国家标准、行业标准、地方标准等，多层级、多样化的标准及其互相之间的竞合与冲突，是导致“一地两证”问题的重要原因。以《土地利用现状分类标准》(GB/T21010-2017)[4]（以下简称“土地现状分类”）与国家林业局《森林资源规划设计调查主要技术规定》[5]（以下简称“森林技术规定”）为对照，两者关于林地、草地的标准存在明显竞合与冲突。一是土地分类系统冲突。“土地现状分类”实行两级分类系统，“森林技术规定”实行三级分类系统，包括林地在内的土地分类存在不对应和不协调。二是地类标准冲突。以“灌木林”为例，“土地现状分类”规定的覆盖度标准是≥40%，而“森林技术规定”规定的覆盖度标准是≥30%。三是部分标准高度竞合。如“土地现状分类”中草地的标准与“森林技术规定”中疏林地、灌木林地、宜林地的标准高度竞合，实际操作中很难区分。

3.4 “多头管理”是“一地两证”的体制根源

多个部门依据不同政策法规开展调查规划、土地登记和监管执法，由此形成的政出多门、多头管理的体制是产生“一地两证”问题的体制根源[6]。林业部门以“森林技术规定”为依据，组织实施林地调查和规划，建立“林地一张图”管理系统，并以此为依据实施监管和执法；草原部门则依照草原政策和标准组织草原调查和规划，以“草原分布图”为依据实施草原实施监管和执法，并分别发放林权证、草原证，从而造成“一地两证”问题。

3.5 多元化利益追求是“一地两证”的直接动力

土地本身及其承载资源的功能和价值，使包括地方政府、行业主管部门、经营管理单位、农牧民等土地关联者都始终关注和追求对土地的占有、使用和收益，并在不同政策期有不同的政策导向和价值取向。在国家启动生态公益林补偿等林业政策时，相关各方争相谋求林地面积的扩张，争取更多政策和利益；在实施 “草畜平衡”奖补等草原政策时，则转向更加关注和追求草原面积的扩张。与此同时，各部门为了强化部门地位和利益，在调查规划时，一般都坚持行业核心指标“只能增加不能减少”的主导思想，从而造成特定地类的扩张和“一地两证”问题。

4 解决“一地两证”问题的对策建议

4.1 做好顶层设计，完善配套政策

形成“一地两证”问题的原因十分复杂，涉及的政策法规和参与主体众多，协调各方利益、破解矛盾和问题的难度与复杂性超乎想象，处置后果对当地经济社会发展和社会稳定关系重大和高度敏感。但关于“一地两证”问题的理论研究和实践探索长期处于空白状态，现状、原因和危害并不十分清晰，也缺乏政策支持和引导。建议国家层面组织开展调查研究，形成顶层设计，制定改革政策和标准，指导和推动地方解决“一地两证”问题。

4.2 建立统一协调的政策法规体系和监管体系

遵循下位法服从上位法、特别法优于普通法的原则，通过“立、改、废、释”等立法措施，加快完善统一协调的国土空间管理法律体系。按照国家标准高于行业标准、行业标准高于地方标准的原则，建立统一规范的地类标准体系。按照行业规划服从总体规划、下级规划服从上级规划的原则，整合各类土地规划，加快“多规合一”进程，建立统一协调的国土空间规划体系、信息平台和监管执法体制，实现土地资源基础信息、国土空间规划一体化管理。

4.3 加快自然资源统一确权登记改革

结合正在开展的三江源、祁连山国家公园体制试点，加快自然资源统一确权登记改革，对林地、草原等所有自然生态空间进行统一确权登记，牢牢把握土地属性唯一、土地使用权人唯一的原则，合理划分林地、草原范围，确定土地属性，明晰土地使用权人，建立归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，率先解决国家公园等重点自然保护地“一地两证”问题，并探索解决“一地两证”问题的政策措施和路径方法，分步解决各类自然保护地“一地两证”问题，尽快实现全省解决“一地两证”问题，为全国其他地区解决“一地两证”问题提供经验和借鉴。

4.4 尊重和维护原住民群众合法利益

根据调研情况，林地使用权人往往是国有林场、自然保护区等经营管理单位，草原使用权人一般为农牧民群众。要从根本上解决“一地两证”问题，首先要处理好两个权利主体之间的利益调和问题，坚持以人民为中心的思想，尊重农牧民草原承包经营权，依法公正合理处置草原承包权。引导和鼓励国有林场、自然保护区等公共机构合理退出、让利于民。按照群众利益得实惠、生态环境得保护的原则，整合国家和地方各类补偿政策和规范补偿标准，实施统一管理。

4.5 对历史问题施以宽容态度

长期以来，虽然有关地方政府和部门对 “一地两证”的严重危害感触很深，但因问题形成的原因复杂、解决的难度大，担心群众享受的政策和利益受损，影响社会稳定，甚至顾忌自身承担工作责任，因而难以下决心解决这一问题。建议在政策设计时，对历史问题采取宽容态度，对不同政策期、不同部门依据当时政策和标准划定地类、权属登记等行政行为不予责任追究，对土地权利人因而取得的补偿利益不予追溯，为解决“一地两证”问题提供宽松的改革环境。

[1] 国家土地管理局科技宣教司.土地管理基础知识参考资料[G].1992.

[2] 王如松.新型城镇化，生态要优先[N].中国城市低碳经济网，2013-01-05.

[3] 王维家，董小梅.论我国林地保护制度[J].林业资源管理，2003,(04):8-10.

[4] 国家质量监督检验检疫总局，中国国家标准化管理委员会.土地利用现状分类标准(GB/T21010-2017) [S].2017.

[5] 国家林业局.森林资源规划设计调查主要技术规定[S].2003.

[6] 王义贵，王维家.青海省预防和惩处涉林违法犯罪行为协同工作机制运行实践与思考[J].林业资源管理,2017,(06):34-36.

2019-04-06

王义贵（1967-），男，湖北人，处长，高级工程师，主要从事森林资源规划设计与监测工作。

王维家（1963-），男，甘肃人，处长，高级工程师，主要从事森林资源监督工作。

F323.212

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1004-7743（2019）03-0033-04