中国共产党七十年领导法治建设的逻辑、成就及特征

马菱霞

摘要：中国共产党对中国法治建设的领导是历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑的统一。坚持党的领导、坚持走中国特色社会主义法治道路、坚持“实事求是、与时俱进”的思想路线，既是党领导法治建设的显著特征，也是社会主义法治顺利推进的重要经验。

关键词：中国特色社会主义法治;党的领导;法治建设

中图分类号：D920.0

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2019.06.006

一、党领导中国法治建设的逻辑理路

历史逻辑

党领导中国法治建设的根源在于其在革命过程中自然形成的领导地位与执政地位。党领导中国法治建设是对历史规律的基本遵循。一百年前，中国共产党人自觉担负起实现中华民族伟大复兴的历史使命，通过武装革命夺取政权，开创了中国道路和中国模式，带领中国人民实现了从站起来、富起来到强起来的划时代飞跃。历史经验表明，中国特色社会主义事业取得的各项成就，都是在党的领导下实现的。1982年宪法在序言中以历史叙事的方式描绘了党领导人民进行革命、建设的壮阔图景，揭示了党的领导与执政地位是历史发展的必然趋势，是人民群众的历史选择，并以最高法律效力予以确认。

党领导中国法治建设是基于法治建设自身特性的现实需要。回望东方抑或西方国家的法治建设史，法治都是一项系统工程，具有长期性、复杂性、艰巨性的特点，法治之路道阻且长。强有力的领导核心是法治顺利进行的关键保障。作为中国最高的政治领导力量，中国共产党是领导核心。从宏观层面看，这种领导是以党中央为核心，由各级地方和基层党组织具体执行，基于党的先进性整合社会力量，对社会主义各项事业进行政治、思想和组织领导，其根本价值取向是谋求人民的利益，实现执政为民。社会主义法治建设作为中国特色社会主义事业的重要组成，涉及政治、经济、文化、社会、生态环境等各个领域，自然要依靠中国共产党统筹领导，有计划、有步骤、有重点地扎实推进。

理论逻辑

党领导中国法治建设是对政党政治与法治二者关系客观规律的基本遵循。部分西方学者对社会主义法治的抨击主要在于党的领导这一要素，然而割裂政党政治与法治的做法完全站不住脚。现代国家中政党政治与法治具有内在融通性和不可分离性，无论在多党轮流执政还是一党执政的国家，政党参与法治实践是不争的事实。一方面政党政治以法治为依托，在法治的轨道上运行。西方国家各政党以议会为博弈平台，通过立法将体现政党纲领、意志的政策内容法律化、规范化，政党势力在法治实践中发挥重要的影响力。[1]在我国，中国共产党也是通过全国人民代表大会的立法审议活动，将党的主张、路线、方针和政策上升为国家法律，合法性毋庸置疑。另一方面，法治塑造了政黨政治的灵魂与属性。法治的核心在于限制权力、保护权利，对政党权力进行规范和制约。它要求执政党依法组织国家政权，将法的精神贯穿到执政方式、党内治理、政党关系等各方面的政党政治实践中。[2]因此，完全脱离于政党政治的法治既不符合客观规律，也不切实际。

在我国，党的领导与中国法治建设具有内在统一的逻辑关系，二者具有高度耦合性，法治建设必须坚持党的领导。第一，党的领导为法治建设提供了方向指引，法治是党改善领导方式的必由之路。坚持党的领导是中国特色社会主义最大的特征和制度优势。“全面依法治国这件大事能不能办好，最关键的是方向是不是正确，政治保证是不是坚强有力”，[3]这个方向和保证就是坚持党的领导，“党和法、党的领导和依法治国是高度统一的”。[4]一方面，法治建设是顶层设计和末端治理的结合与统一。中国共产党是中国法治建设的总设计，决定着法治建设的总目标、总任务、基本路线、主要内容等，法治建设所要坚持和把握的政治方向、路线原则、大政方针，需要党发挥领导核心作用。党的决策力、判断力、执行力和监督力都是推进依法治国、建设法治国家不可或缺的。坚持党的领导是全面推进依法治国的有力保障。另一方面，我国正处于改革攻坚期、利益调整期和观念冲突期，对中国共产党的执政水平、领导水平也提出了新要求，发展中国特色社会主义法治是加强和改善党的领导的必由之路。法治建设有利于党运用法治思维思考执政过程中遇到的问题，改进领导方式，从过去单纯依靠行政服从、说服教育、计划命令的传统方式，转为以法律为准绳、政策为纲要的依法领导方式，可以大力提升党的领导水平。第二，党的领导与中国法治建设具有一致的价值指向，都是为了实现人民的根本利益，增进人民福祉。发展社会主义民主，建设社会主义法治国家，根本目的是维护广大人民的合法权利，保障人民当家作主的地位。党领导人民制定的宪法和法律本身就是人民意志与党的宗旨、政策的法律化表达，推进依法治国就是通过宪法和法律来确认人民当家作主地位的权威性，通过立法、执法、司法和守法来维护人民群众的合法权益，践行党为人民服务的宗旨。

实践逻辑

以1978年为分界线，中国的法治建设整体分为两个时期。前一个时期是社会主义法制的曲折发展时期（1949-1978）。1949年新中国成立，开启了社会主义法制建设的新征程。面对国家百废待兴、制度缺位的情况，党中央明确了当时法制建设的主要目标：废除旧法统、创建新法制。[5]首先以《共同纲领》作为施政纲领，发挥临时宪法的作用。之后陆续颁布《中华人民共和国国务院组织法》《法院组织法》《检察院组织法》等，使政权组织工作走上法制化道路。在社会生活方面，党领导人民相继颁布了《中华人民共和国土地改革法》《中华人民共和国婚姻法》等。1954年通过了新中国第一部宪法，以根本大法的形式对国家的根本政治制度、基本经济制度、文化制度等社会各项制度做出了原则规定，有力地巩固了新生政权，奠定了新中国法制建设的初步基础。遗憾的是，随着1957年“反右”斗争扩大化，中国法制建设出现了偏离并遭遇挫折，直至1978年改革开放，法制建设才重新出发。

1978年改革开放开启了中国特色社会主义新篇章。在总结前期法制建设经验教训的基础上，在历代党中央领导集体的接续努力下，中国实现了从“法制”到“法治”的三次历史性飞跃。1978年以来的法治建设历经三个阶段。

第一阶段是法制恢复创建期（1978-1997）。改革开放之初，中国急需制定大量法律来恢复经济发展、稳定社会秩序。1978年邓小平同志在中央工作会议闭幕会上指出，“现在的问题是法律还很不完备，很多法律还没有制定出来，往往把领导人说的话当做‘法……应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律”。[6]大规模立法工作由此展开，出现“一日七法”的立法高潮。1982年通过了修订后的《中华人民共和国宪法》，澄清了“七五宪法”和“七八宪法”中的错误，弥补了之前宪法的不足，为改革开放和社会主义现代化建设提供了坚实的法治基础。之后，伴随着《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国行政诉讼法》等一系列重要法律的陆续颁布，社会主义法律体系的基本框架搭建完成。

第二阶段是依法治国确立期（1997-2012）。1997年是中国法治建设里程碑式的一年。党的十五大报告提出“依法治国，建设社会主义法治国家”，将其明确为“党领导人民治理国家的基本方略”。2002年，党的十六大报告提出“依法执政”，表明党的执政方式和执政理念的重大转变。2007年，党的十七大报告强调“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”。2012年，党的十八大就推进依法治国提出了新要求，明确了依法治国的新“十六字”方针——“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，强调“全面推进依法治国”，提出法治国家、法治政府、法治社会的一体化建设。

第三阶段是全面依法治国深化期（2012至今）。以习近平同志为核心的党中央领导集体基于中国的具体国情与现实立场，不断发展中国特色社会主义法治理论，形成了具有鲜明时代特色、体现中国智慧的习近平新时代中国特色社会主义法治思想，构筑了新时代中国法治建设的宏伟图景。新时期法治建设体现了立足中国与放眼世界两个面向。一方面，十八大明确全面建成小康社会的目标和任务之一就是“法治小康”——“依法治国基本方略全面落实，中国特色社会主义法律体系更加完善，法治政府基本建成，司法公信力明显提高，人权得到切实保障，产权得到有效保护，国家各项工作法治化。”另一方面，面对中国的国际影响力与日俱增，在国际法治体系中须彰显中国形象的现实，党的十八届三中全会提出“推进法治中国建设”的时代命题，十八届四中全会又发出“为建设法治中国而奋斗”的时代号召，这是统合国内法治与国际法治的又一次理论创新。[7]

二、党领导中国法治建设的突出成就

立法：中国特色社会主义法律体系如期形成

1997年，党的十五大明确提出，到2010年形成有中国特色的社会主义法律体系。过去这些年立法数量明显增加，立法质量显著提升，实现了从“无法可依”到法律制度逐渐完备的转变。截至2010年底，我国已制定现行有效法律236件、行政法规690多件、地方性法规8600多件，修改行政法规107件、地方性法规1417件，废止行政法规7件、地方性法规455件，全面完成对现行法律和行政法规、地方性法规的集中清理。在2011年十一届全国人大四次会议上，吴邦国同志庄严宣布：以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系已经形成。十八大以来，中国特色社会主义法律体系进一步完善，颁布、修订了一系列重要法律法规，包括48部法律、42部行政法规、2926部地方性法规、3162部部门规章，民法典编纂持续推进等。[8] 通过立法活动，党将社会全体成员的价值观念统一到党所倡导的主流价值观，并通过立法程序将党和全体人民的意志上升为国家意志，依靠各级党组织的实践活动和全体党员的模范带头作用，团结带领广大人民群众践行党的路线、方针和政策，将依法治国落到实处。

执法：稳步推进行政执法体制改革

“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施”。[9]从1999年国务院发布的《关于全面推进依法行政的决定》到2004年《全面推进依法行政实施纲要》，再到2015年《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》对依法行政提出的新要求、新办法，依法行政、严格执法一直是党和政府高度关注的问题，始终按照多层次分类别推进行政执法体制改革，推动严格公正文明规范执法理念进一步落实到位。有力解决多头执法、重复执法问题，提高执法效率;规范行政自由裁量权，细化执法标准;提高执法队伍人员素质，强调以人民为中心，完善执法程序，规范执法行为，创新执法方式;建立行政执法案卷评查制度，实行权力清单制度，全面落实行政执法责任，提高人民群众对执法工作的满意度。[10]

司法：司法公正进一步彰显

“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”是党对司法工作提出的价值命题。设立巡回法庭、跨区域检察院，进一步优化司法职权配置;实行立案登记制，畅通立案渠道，基本解决了人民群众反映的“立案难”问题;建立公检法三机关案例指导制度，通过发布指导性案例，规范裁判标准，将同案同判的公正理念落到实处。截至2018年12月31日，最高人民法院共發布20批106例指导性案例，有3098例案例援引指导性案例，与2017年相比显著增加，司法规范化建设不断落实;以司法责任制为核心的新一轮司法体制改革扎实推进，司法公正进一步彰显。

守法：全社会法治观念明显提升

全面守法建设不断深化落实，社会法治理念明显提升。自1986年开展“一五”全民普法以来，到今天的“七五”普法，通过党委领导、政府实施，领导干部带头遵法守法，提升运用法治思维和法治方式的能力;号召公民学法守法，树立法治观念、法治意识;完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制，加强社会诚信建设;确立国家宪法日、宪法宣誓制度，树立宪法和法律权威，使法治精神成为全体人民的共同追求和自觉遵循。

总之，七十年间，中国共产党领导人民开辟了中国特色社会主义法治道路，带领中国实现了从人治——法制——法治的历史性飞跃。从人治观念、特权思想盛行的传统社会氛围逐步转变为追求法治精神的现代社会氛围，从“无法可依”的制度缺位到静态的法律制度逐渐完备，再到动态的法治体系逐渐形成、国内法治与国际法治统合发展，社会主义法治理论与实践不断深化。