科技基础设施建设的开发性金融模式研究

申璐

摘 要：科技基础设施是科技活动的基础资源和必要条件，科技基础设施强弱将直接影响科技活动的产出水平。当前我国政府主导的公共科技基础设施建设存在投入水平较低、多元化程度不足、管理能力及开放共享程度低下等问题。为了解决这些问题，提出以开发性金融模式建设科技基础设施的具体方案，即通过搭建地方科技基础设施投融资主体，在项目建设中培育完善市场和制度，以项目的市场化运作带动社会资本的广泛投入，拓展科技基础设施资金投入的同时提升整体管理水平、运营效率和开放程度，最终实现我国科技基础设施的整体水平提升。

关键词：科技基础设施;科技投入;开发性金融;市场化运作

中图分类号：F832.31;F276.44    文献标识码：A    文章编号：1671-0037（2019）9-33-7

DOI：10.19345/j.cxkj.1671-0037.2019.09.005

基础设施是为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施，是经济社会赖以发展的条件和基础。当前，我国经济进入高质量发展阶段，传统依靠投资驱动经济增长的效率不断下降，实施创新驱动发展战略、转变经济发展方式、提升全要素生产率是未来经济良性发展的必由之路。创新驱动以科技创新为依托，而科技基础设施作为科技领域的基础设施是保障科技创新活动开展的物质基础。

国外Hariolf Grupp[1]等人研究了区域科技基础设施的结构特征及与区域未来科技发展的关系，发现应用科技基础设施等符合区域需求的基础设施能够有效引领地方发展。Knut Blind[2]等人研究了科技基础设施与创新活动之间的关系，发现完善的科技基础设施对于吸引新兴高技术企业起到关键作用，同时区域经济的长期可持续发展也需要综合平衡的科技基础设施。Dirk Engel[3]等人发现应用技术型高校与技术型初创企业及科技服务业发展呈正相关关系，高等教育机构能够有效孵化高技术活动，同时高科技初创企业倾向集中在区域科技中心分布。国内王卷乐[4]等人分析了科技基础设施与科技创新能力之间的关系，认为科技基础设施既是创新能力建设的基础，又是创新能力建设的成果，同时也是创新链条中的节点，科技基础设施发展的过程能够带动本领域和相关领域的科技创新。李平[5]等人将技术创新机制归结为资源配置效应、知识平台效应、人力资本效应和协同创新效应，通过建立计量回归模型发现科技基础设施显著地促进了技术创新。段福兴[6]等人采用因子分析法构建区域科技基础设施指标体系，发现我国科技基础设施发展存在明显的地域差异，驱动创新发展的模式也不尽相同。童健[7]等人研究了科技基础设施建设水平与经济发展的关系，发现在经济增长水平较低时，一般性基础设施投资对经济增长激励效应更强，但对自主创新演变影响较弱;在经济增长水平较高时，科技型基础设施投资对经济增长和自主创新激励效应均强于一般性基础设施投资。正是由于科技基础设施在科技创新过程中所起到的基础性和支撑性作用，世界各国纷纷制定相应的科技发展战略，增加科技基础设施建设投入，提升研發资源的利率效率和社会整体创新能力，通过抢占科技高地以期在未来的世界竞争中赢得一席之地。

1 我国科技基础设施的发展情况

1.1 科技基础设施的概念

国外Hariolf Grupp、Dirk Engel和Knut Blind等人在研究科技基础设施与区域科技和经济发展的关系及贡献时，采用的科技基础设施概念范畴主要指公共科技研发体系，大学、实验室、研究院等研究机构和孵化器等科技服务机构及相关的科技人力资源等[1-3]。美国国家科学理事会对科研基础设施的定义是为了满足科学和工程界正常运转以及研究人员开展工作所需要的必要工具、服务和装置，包括硬件（工具、仪器、平台、装置、设施等）、软件（计算机系统、文献、数据库、数据分析系统、通信网络等）及技术支撑、服务与研究空间等物质条件和信息条件等[8]。国内学者从不同维度分析了科技基础设施的概念和范畴，郑江峰认为广义上科技基础设施是进行科技活动的基础条件平台[9]。彭洁等人基于系统论的观念进一步将科技基础设施内涵扩展为物质和信息基础、组织形态和人文环境3个层次[10]。总而言之，科技基础设施是进行科技活动的基础条件和支撑平台，包括用于各类科技活动的空间场所、工具、资源、信息、支撑技术和公共服务等基础条件，与此相类似的概念还有科技基础条件资源、科技基础条件平台等。

1.2 当前我国科技基础设施建设中存在的问题

1.2.1 政府科技投入仍处于较低水平。近年来，虽然我国研究与试验发展（R&D）经费支出总量及强度不断提升，但从一般公共预算财政支出来看，政府投入依然处于较低水平。2018年，全国科学技术支出占公共财政支出的3.77%，甚至低于20世纪90年代平均4%的水平。地方层面，夏静[11]通过构建模型测算发现中、西部地区所有省份均存在财政科技资金缺口且金额较大。此外，近年来科技支出占GDP比重虽不断上升但仍低于1%水平，按照国际普遍看法，依然处于缺乏创新能力的国家范围[12]，与世界平均财政科技投入占GDP2.0%及发达国家2.5%的水平还有较大差距。

1.2.2 科技基础设施发展不均衡情况较为显著。一方面，国内区域间科技支出不均衡情况较为明显，东部地区科技投入明显高于中、西部地区投入[11]。以大型科研仪器为例，仅京津冀与长三角地区就合计拥有全国总量的一半以上，而西部地区大型仪器数量仅占全国的6.7%[13]。另一方面，科技基础设施内部也存在门类发展不均衡的情况。以上海市为例，实验室及仪器设备发展程度最好，而文献数据、资源条件、专业服务等发展较差[14]。数据库及其他资源条件等作为科技基础设施的重要组成部分，对科技产出起着同样重要的支撑作用。当前重科技实物资产投入、轻无形资产投入的模式将导致地区缺少配套的科技资源服务，从而制约其科技产出及转化效率。

1.2.3 资金投入多元化程度不足。尽管早在2006年我国就提出要建立多元化、多渠道的科技投入体系，但从实际情况来看，由于科技基础设施具有公益性和外部性特征以及投资大、收益低的特点，财政投入仍是公共科技基础设施建设的主要资金来源。

我国的财政科技投入主要包括两种形式：一是直接拨付资金用于科技行政机构和国有科研事业单位的运行支出;二是以项目形式对科研院所、高等院校、企事业单位开展的新产品试制、中间产品试验以及重大科研项目进行资助[12]。一方面，当前财政科研资金投入形成的各类资产权属管理模糊[15]，对社会资本的进入形成制约;另一方面，由于财政科技经费的投入方式仍以无偿资助为主，必然对要求投资回报的社会资本投入造成一定阻碍。

1.2.4 科技基础设施重建设、轻管理维护，专业运营人才缺乏。科技基础设施的正常运转是开展科技活动的基础，而科技基础设施因专业程度高、日常维护复杂等，需要既懂技术又懂管理的专职人员才能确保其正常、高效的开放运转[16]。

当前，除企业自有的科研设施外，高校及科研院所是我国科技基础设施的建设与维护主体，对于仪器设备而言，往往由科研人员兼职管理，懂仪器设备相关专业知识的管理人员较少，同时懂运营的人才更少，且由于科研单位的考核、绩效机制向科研成果倾斜，往往很难留住专业的、优秀的管理人员，以致管理人员的整体素质不高。此外，由于大型仪器设备的日常运行维护支出不菲，而科技经费投入又存在重建设轻维护的现象，在缺少专业运营维护人员的情况下，设备损坏失修、闲置空置等问题广泛存在。

1.2.5 科技基础设施共享程度低下。尽管我国在《国家中长期科技发展规划纲要（2006—2020）》中就提出了科技资源开放共享的机制，并先后出台了《国务院关于国家重大科研基础设施和大型科研仪器向社会开放的意见》等一系列文件，要求加大共享力度，但从统计数据来看开放共享情况仍不理想。根据科技部2018年调研结果（国科办基〔2018〕117号文件），我国科研仪器年平均有效工作机时为1 340小时，平均对外服务机时为226小时，这与国外平均170%的利用率，年平均有效工作机时2 700多小时仍有较大差距[17]。另据调查，高校院所约2/3的大型科研仪器只用于支撑自身科研活动，仅1/3左右的大型科研仪器对外服务企业的研发测试工作，且在总服务机时中仅有6.0%用于支撑企业的研发测试工作[13]。

2 开发性金融理念与实践

我国科技基础设施建设中存在的问题既有制度方面的问题，如科研法人制度和财政科技投入模式不适应市场化发展要求;也有微观层面的问题，如科研单位过分依赖于无偿的政府科研经费，导致经费使用上存在效率低下、产出不足等问题。但归根结底是科技投入体制及市场建设落后于经济社会发展要求，导致政府部门在科技基础设施建设投入、资源配置、设施管理使用及成果转化中存在公平和效率两方面的问题。科技投入制度和市场发育方面的不足，对我国科技发展的制约将逐步显现，为了解决这些问题，除了进一步加大财政资金投入，提高科研部门管理能力和设施共享水平之外，还应从顶层设计入手，探索一条加大资金投入保障、提高资源配置和成果转化效率的新路子。

2.1 开发性金融理念

开发性金融是政策性金融的深化和发展，是适应制度落后和市场失灵、为维护国家金融安全和增强经济竞争力而出现的一种金融形式，在实现政府发展目标、弥补市场失灵、提供公共产品、提高社会资源配置效率等方面具有独特优势和作用[18]。

从经营目标上看，不同于商业金融，开发性金融的核心理念不是通过资金融通实现资产的增值保值与利润最大化，而是以市场的方法来实现国家战略，支持国家及地区的经济发展。在我国，开发性金融依托国家信用，通过市场化发债把商业银行储蓄资金和社会零散资金转化为集中长期大额资金，以中长期投资为载体，以市场化运作为基本模式，以保本微利为经营原则，发挥政府与市场之间的桥梁纽带作用，主动建设市场、信用、制度，支持国家重大项目建设，促进项目的商业可持续运作，同时引导社会资金共同支持项目发展[19]。

科技基础设施与其他领域基础设施一样作为公共产品需要政府进行持续大额的投入，但不同的是，政府财政资金在科技领域长期直接拨付和免费资助的投入模式导致了科技基础设施建设相较于其他领域的基础设施建设存在总体投入规模偏小、投资模式单一、效率低下等问题，因此需要以一种市场化的方式来引导金融资源介入，从而促进科技领域的基础设施建设长期可持续发展。加大科技基础设施的建设投入与开发性金融在我国重点领域、薄弱环节、关键时期对重大建设项目的金融支持的目标一致，运用开发性金融理念，通过科技投入领域的市场建设、制度建设和信用建设，能够有效支持我国科技基础设施建设。

2.2 开发性金融支持我国基础设施建设实践

开发性金融不是被动等待市场自然演进，而是主动地运用和依托国家信用在没有市场的地方建设市场，把政府、市场、金融的力量结合起来，通过完善微观制度和金融基础设施，推进市场、信用、制度、规则的形成，使空白、缺失的市场逐渐发育、成熟，打通发展中的瓶颈制约。

改革开放以来，我国基础设施、基础产业等领域存在巨额资金需求，但这些领域投资大、期限长、收益差、偿债风险高，传统财政力量有限、企业投资意愿不高、商业金融不愿意涉足，成為制约国家经济社会发展的瓶颈。作为我国开发性金融实践者的国家开发银行从1994年300亿元独家支持三峡工程建设开始，将市场融资机制建设起来，与各方一道共同促进治理结构、法人、现金流和信用建设，把不具备市场化融资能力的企业“孵化”成健全的市场主体，为商业金融进入铺平道路。国家重点建设项目由1994年全部由开发银行承贷到2003年商业银行占比达61.6%[20]。开发银行以融资支持和对制度建设的推进，先后支持了三峡工程、京九铁路、西电东送、西气东输、南水北调等一大批关系国计民生的重大项目，使基础设施建设领域一改过去过分依赖财政投资、市场化程度低、融资相对脱节的面貌，基础设施建设瓶颈约束的局面明显改善，成为经济发展中的亮点。

1998年，国家开发银行首创“项目打捆”的“芜湖模式”，创造了银行资金支持地方基础设施建设的先例。此后陆续探索出“大额融资、统借统还”的“天津模式”，破解辽宁棚户区改造难题的“辽宁模式”，支持贫困学子助学贷款的“河南模式”，并推动设立总规模达1 200亿元的国家集成电路产业基金。通过搭建市场化融资主体，创新融资方式，在“两基一支”、新型城镇化、民生、“走出去”等重点领域、薄弱环节、关键时期的大额资金投入有效地支持了我国现代化建设[18]。

3 开发性金融支持科技基础设施建设的模式探索

当前，科技基础设施建设投入主要依赖财政资金而多元化不足的情况，表面上看是投资收益较差，实际上是缺少吸引资金持续进入、实现良性循环的市场、信用、规则和制度。开发性金融不同于其他金融模式，主要在于开发性金融除了实现融资外还承担市场建设、制度建设和信用建设的责任，通过协助政府开展融资规划，构建融资模式，在没有市场的地方培育市场。

3.1 转变科技基础设施投入模式，搭建地方科技基础设施投融资主体

除地方科技服务平台等由地方政府直接立项、投入建设并面向社会公众服务外，传统公共科技基础设施的投资建设模式是科教单位申报、政府主管部门审批并划拨相应资金。资金可以是专项建设资金，也可以是各项研究经费中用于固定资产购置投入的部分。但我国科技投入存在多个主管部门和多种专项计划，导致重复建设、资源浪费、共享不畅、效率低下等问题严重。为了解决这一问题，首先需要转变科技基础设施投入模式。

3.1.1 建立市场化科技基础设施投资建设主体。借鉴开发性金融支持城市基础设施建设的模式，由负责地区科技基础设施投资建设的企业主体作为区域科技基础设施建设投入的平台（以下简称科技平台公司），以科技财政资金作为初始资本金投入，按照市场化模式开展地方科技基础设施投资、建设、运营和管理。将科技平台公司的发展纳入地方中长期科技发展规划，并将地方政府对科技平台公司的资本金投入纳入中长期财政科技支出安排。

地方科技基础设施建设应按照统一规划、资源集约的原则开展，整合土地空间、仪器设备、数据信息、科技服务等资源条件，形成统一的地方科技基础设施服务平台并面向社会公众开放使用，科技平台公司聘用专业的管理人员组建运营团队，负责基础设施的运营维护，从而彻底解决资源浪费、开放程度不足、运行效率不高等问题。

3.1.2 转变科技固定资产投入模式。转变财政科技投入用于科研基础设施建设及固定资产购置的模式，由地方科技设施平台公司聘用专业团队负责区域科研设备的购置和管理。高校、科研院所、企业等科技研发主体申请财政科技资助的，由项目单位论证大型通用设备等的区域可得性，对于区域科技平台中没有的设备或已有但使用已达饱和的，由审核科技经费的主管部门将设备购置费用直接拨付至科技基础设施投资公司统一购置。一方面，可以防止大型设备重复购置及低效利用;另一方面，节省的财政资金可以支持更多的研究项目。

3.1.3 完善国有资本科技投入产权机制。财政资金投入形成的科研基础设施产权含混不清是影响当前科技基础设施维护、开放、共享的原因之一。转变科技投入模式，建设市场、建设制度的重要任务之一就是建立现代化法人治理结构，完善产权归属。

地方政府财政科技支出对科技平台公司可以直接以资本金注入或运营补助的形式投入，形成的科技基础设施资产归属于平台公司。而中央财政科技经费中固定资产投入由投项目向投公司转变时，可以借鉴国家开发银行“专项建设基金模式”，将原分属于各个科技计划中“设备费”等固定资产费用转移、整合，形成专门的“科技基础设施建设基金”，以股权的形式投入地方科技平台公司。基金的股权投入作为平台公司的自有资金，形成的仪器设备等固定资产产权同样属于平台公司，平台公司对这些资产享有完整的所有权、使用权、收益权与处置权。中央政府相关部门以持有科技平台公司部分股权的形式，运用现代企业治理理念，充分行使股东的决策权和监督权，确保科技基础设施完整地用于支撑公共科学研究。

3.2 完善科技基础设施市场化运营机制，构筑项目还款现金流

培育企业法人的财政科技投入模式，还须培育市场化的科技基础设施运营机制作为配套，才能真正实现社会资金广泛参与、公众透明监督、资金运转高效的科技基础设施服务体系。

3.2.1 明确使用者付费原则。社会基础设施具有社会公益性特征，但并不意味着基础设施可以免费、无偿使用。从实际来看，除部分纯公共物品外，绝大多数社会公共基础设施按照“受益者负担”的基本原则实行有偿使用制度，明确使用者付费原则是实现科技基础设施市场化运作的基础。

根据郑江峰等人的研究，科技基础设施并非完全的公共物品，而是介于纯公共物品和纯私人物品之间的准公共物品[9]。这一准公益性特征同时决定了科技基础设施的准经营性，能够设计收费机制并产生资金流入。同时这也与当前科研部门实际运行情况相同，即无论高校、院所还是企业，使用非自有资金购买的设备均需支付相应的加工、表征及测试等费用，且这些费用在科技经费立项中有明确的预算体现。但必须明确，科技基础设施的经营目的并非为了获取利润及投资回报，而是以市场化运营的手段实现投入产出的良性循环，通过市场化运作提高财政投入和基础设施的运行效率，从而更加高效、开放地为科技活动服务。

对区域科技基础设施资源实行集约化管理，通过使用者付费原则，能够有效构建出项目的现金流，为科技基础設施实现融资功能打下基础。

3.2.2 多渠道构筑综合偿债现金流。科技基础设施建设投资大、时间长，且投资效益短期内难以显现，甚至更多时候是以间接形式促进社会、科技、经济的整体进步来显现出其作用和效益。

社会融资要求一定的资本回报，科技基础设施单纯依靠使用者付费的模式现金流未必能够满足偿债要求。开发性金融坚持保本微利服务国家战略的原则，从算大账、算总账的战略眼光看待基础设施建设投入。一方面，以服务国家科技战略的目的降低对科技基础设施建设的融资回报要求;另一方面从融资规划合作入手，多渠道构筑合规的项目综合偿债现金流。同时在融资过程中明确公司负债与政府债务相隔离，政府不得为科技平台公司的负债提供隐性担保或偿还责任。

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Abstract： Science and technology infrastructure is the basic resource and precondition of science and technology activities， and its competitiveness directly affects the output level of science and technology activities. Problems like low investment level， poor diversification， lack of operating capability and open sharing degree exist in government-led construction of public science and technology infrastructure. To overcome these problems， scheme of constructing science and technology infrastructure with the development financial model was put forward， which was conducted by establishing the investment and financing subject of local science and technology infrastructure， cultivating and improving the market and system in project construction， driving extensive investment of social capital through market operating of the project， expanding the investment of science and technology infrastructure at the same time of improving the overall management ability， operating efficiency and openness， ultimately achieving the overall improvement of China's science and technology infrastructure.

Key words： science and technology infrastructure; science and technology investment; development finance; market operation