央地收入划分改革事关国家治理现代化大事

卞文志

近日，国务院印发《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》，（以下简称《方案》）。该《方案》将进一步理顺央地收入分配关系，有力推动财税体制改革，这既是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，也是国家治理现代化的重要保障。

财税体制改革又迈出坚实一步

根据党的十八届三中全会通过的全面深化改革决定以及《深化财税体制改革总体方案》，财税体制改革的主要内容为：改进预算管理制度、深化税收制度改革、调整央地财政关系，其中以调整央地财政关系更为关键。业内皆知，财政是国家治理的经济基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。此次调整有利于调动中央与地方两个积极性，稳定分税制改革以来形成的央地收入划分总体格局，可以说是财税体制改革又迈出了坚实的一步。

保持增值税“五五分享”比例稳定，是该《方案》的主要核心内容。因为增值税在我国是第一大税种，从2016年5月1日起，我国在全国范围内就全面推开了营业税改征增值税试点，原属地方税种的营业税就此取消。当年，国务院印发了《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案的通知》，将增值税的央地划分比例由75%—25%调整为“五五”分担比例，并设置2—3年的过渡期。

实际上，中央此次调整完善增值税留抵退税分担机制，其最终目的是在充分考虑增值税税基流动的特点下，根据各地增值税收入情况进行留抵退税额度的分摊，以缓解一些欠发达地区留抵退税压力较大的问题，从而使留抵退税分担机制更加均衡合理，这是在建立增值税留抵退税长效机制。而后移消费税征收环节并稳步下划地方，是因为消费税在我国属于中央税种，且主要在生产或进口环节征收。此次消费税改革的意义在于：将消费税逐步调整为地方税种，将极大拓展地方收入来源，有助于健全地方税收体系，这也是对1994年推行的分税制改革的持续深化;将征税环节由生产端转向消费环节征收，更加体现消费税特点，而且为以后适时推行价外税铺平道路。

此举旨在增强财政“造血”功能

值得注意的是，在保持增值税收入划分比例不变的同时，《方案》还提出了调整完善增值税留抵退税分担机制。 具体而言，为缓解部分地区留抵退税压力，增值税留抵退税地方分担的部分（50%），由企业所在地全部负担（50%）调整为先负担15%，其余35%暂由企业所在地一并垫付，再由各地按上年增值税分享额占比均衡分担，垫付多于应分担的部分由中央财政按月向企业所在地省级财政调库。

一位资深财政研究专家透露，这一举措是为了应对更大规模减税降费后出现的新情况。今年4月增值税改革生效后，配套出台的新的增值税留抵退税制度，保持了中央与地方“五五”分担比例不变。不过，增值税留抵退税实施过程中，退还给纳税人的50%部分核算基数与年底地方政府和中央政府核算基数存在差异。

这是因为新政策提出地方先行垫付15%，剩下的35%要看年底核算的情況，如果地方垫付的多于应分担的，中央将承担相应部分。尽管留抵退税最终涉及的比例和税额有限，但能够增加地方政府的可用财力。前述财税专家表示，消费税后移征收环节旨在增强消费税的地方税属性。这一举措体现了央地收入划分改革的方向。逐渐划归地方后，增量产生的消费税就归地方所有，这对地方税来讲是一个很大的补充。消费税中，像烟草、汽油、汽车等是大头，地方政府可以从中拿到很大的一部分。

分税制利于增强地方应对能力

受减税降费政策及经济下行压力影响，今年前8个月我国税收收入累计增速首次出现负增长。据不完全统计，今年上半年，在全国各省（直辖市、自治区）中，财政收入为负增长的至少有9个，包括北京、重庆、贵州、黑龙江、新疆、吉林、海南、甘肃、青海。有关人士认为，在减税降费取得实效的同时，各地也普遍面临预算平衡压力加大的挑战。针对减税降费给地方财政带来的压力，从《方案》的表述来看，在稳定分税制改革以来形成的中央与地方收入划分总体格局的基础上，主要目的还在于保障更有效实施减税降费，推动相关政策的落地。

有关专家表示，通过适时调整完善地方税税制，培育壮大地方税税源，将部分条件成熟的中央税种作为地方收入，可以增强地方应对更大规模减税降费的能力，调动地方落实减税降费的积极性。实际上，早在去年的“中国发展高层论坛”上，财政部部长刘昆就提到：“我们将结合实施中央和地方收入划分改革，研究调整部分消费税品目征收环节和收入的归属，积极稳妥推进健全地方税体系改革。调整税制结构，培育地方税源，加强地方税权，理顺税费关系，逐步建立稳定、可持续的地方税体系。

实际上，目前增值税央地分享各五成，退税责任也各占五成。中央的收入与退税责任完全匹配，但地方存在不匹配现象，因为产品会在不同地区之间流动，导致部分地区拿出的退税额会超过其获得的增值税分成收入。如一台机器从江苏卖到上海，税交在江苏，但退税有可能由上海支付。为破解这一问题，《方案》采取了均衡机制，保持增值税留抵退税中央与地方“五五”分担比例的不变的前提下，再由各地按上年增值税分享额占比均衡分担，垫付多于应分担的部分由中央财政按月向企业所在地省级财政调库。

基于以上分析，笔者认为，值此新一轮中央与地方收入划分之际，相关方案设计的基本出发点之一仍然是如何更好地调动地方政府的积极性，既要在一个时期内鼓励地方政府创新方式，继续发展经济，也要促进地方政府职能更多地转向公共服务和社会管理两个方向。因此从地方财政的角度看，除了要落实中央文件中一再强调的关于“健全地方税体系”的精神之外，中央对地方给付体系的优化与稳定同样不可或缺。只有这样，才能形成一个有活力、稳定性强的地方收入体系，共同支持经济社会的全面发展。