中国城市轨道交通PPP项目社会投资人现状的分析与探讨

文/夏 骏

根据中国城市轨道交通年鉴2017，截至2017年底，境内共有62个城市的城轨交通线网规划获批，规划线路总长达7321公里，仅2017年当年线路增长就突破800公里[1]，而平均每公里的建设成本达7亿元左右。城市轨道交通投资巨大，按传统建设模式，会极大消耗地方近期财力，随着2014年国家大力推广PPP模式起，地方政府积极响应，按PPP模式建设城市轨道交通项目如雨后春笋般发展起来。即便在目前大量不规范PPP项目被清理出库的情况下，财政部PPP项目管理库仍保留了43个城市轨道交通（地铁）PPP项目（数据截止到2018年7月）。通过梳理发现这些城市轨道交通PPP项目，其中标的社会资本方主要由央企类的施工企业为主，而以城市轨道交通运营为主的投资人则非常有限。目前我国覆盖城市轨道交通建设、运营全生命周期的城市轨道交通PPP项目投资人较少，亟待大力扶持和发展。

一、城市轨道交通PPP项目潜在社会投资人的现状

2017年7月，财政部等四部门印发了《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》，要求政府参与的新建污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式。实际上，经过市场多年的培养，这些行业的社会投资人相对较成熟，数量较多，可以形成充分的竞争。尽管不少污水、垃圾处理的投资人并没有施工资质或施工能力，但他们都具有较丰富投资和运营管理经验，并不妨碍他们成为一个优秀的PPP项目投资人。

相对污水、垃圾处理项目，在城市轨道交通行业的PPP项目中，由于其投资规模大、建设期长、回收期长[2]、专业多、专业化程度高，具有投资能力和投资意愿的，且能被地方政府所接纳的潜在投资人多为施工企业，特别是中央施工企业。由于我国城市轨道交通PPP发展刚刚起步，这些企业也没有成立专门的城市轨道交通运营公司，更没有城市轨道交通的运营经验。实际上，即便是专业城市轨道交通（或地铁）运营公司，除了建设起步较早的北京、上海、广州等城市外，大多新建轨道交通的城市也没有运营经验。因此既具有投资能力，又具有城市轨道交通运营能力的企业非常匮乏。目前，在业内公认的城市轨道交通PPP的典范，仍然离不开北京市地铁4号线。正是因为北京地铁4号线引入了香港地铁作为投资方，而香港地铁是既有投资能力，又精通城市轨道交通运营的最好例证，实现了政府补贴较传统自行建设运营方式少，运营公司还可盈利的双赢局面[3]。

仍以前述财政部PPP项目管理库中的43个城市轨道交通PPP项目为例，通过其公布的项目中标通知可以发现，央企类施工企业或其牵头的联合体明显占据了较大的份额，如中国中铁、中国铁建、中国建筑、中国交建、中国电建等，其中标通知数量占近7成。下图是公布了中标通知书的城市轨道交通项目中26家中标人及中标联合体成员企业的占比情况。

除以施工企业为主力的投资人外，也有少量其他种类的投资人，分析这些城市轨道交通PPP项目中标的社会投资人，主要有如下几种：

分析下表城市轨道交通PPP投资人可发现，除香港地铁外，恐怕只有施工企业和运营类企业联合体的，才能真正做到投资和运营的全覆盖了。如深圳地铁作为投资人联合体成员参与郑州地铁3号线，以及上表中的北京市轨道交通运营管理有限公司作为投资人联合体成员参与北京轨道交通新机场线等，目前此类案例明显偏少。

城市轨道交通PPP投资人现状分析表

央企类施工企业部分PPP项目分布图

二、城市轨道交通PPP项目社会投资人需求分析

我国城市轨道交通的PPP模式需求旺盛，但目前大多数投资主体不符合固定资产投入+核心技术+运营服务的综合标准[5]，也不太符合财政部等部门推行的较理想的投资+运营的投资人主体需求，主要原因是社会投资人均有各自不同的需求，表现在：

（一）政府融资的需要

政府要根本解决特大城市和大城市的交通问题，就要规划建设城市轨道交通，而建设城市轨道交通需要大量资金，在政府当期财力难以大规模建设城市轨道交通，而国家要全面控制政府债务的情况下，采用PPP模式，实际上主要成为政府融资的一种手段[6]。而PPP模式采用可行性缺口补助，通过投资人建城市轨道交通，可以顺理成章的将政府当年的债务转化为未来的可行性缺口补助从政府财政予以支出，间接上起到了政府融资的作用，同时也平滑了财政支出。

（二）施工企业承揽工程的需要

对于施工企业来说，投标竞争城市轨道交通PPP，实际上成为获取工程的一种变相竞争手段，这类企业参与PPP项目，更看中是承揽施工任务[7]。如果只在非PPP的传统项目中竞标施工，具有施工能力的企业众多，竞争较充分，获利程度低。而PPP项目的竞争要求有投资能力企业参与，对于具有投资能力且同时又具有施工能力的企业来说，竞争就相对少很多，这样，一方面企业竞争难度小，容易获得项目；另一方面由于投标企业少导致竞争不充分，投资人获利能力提高。

（三）金融企业获得稳定回报的需要

无论是金融类企业，或是纯财务类投资人，要为其资金寻找一个风险低、合理回报的出路，城市轨道交通PPP项目的投资，无疑是一个很好的选项，有政府稳定的可行性缺口补助，或有的政府直接承诺回报率，无论是直接投资城市轨道交通项目，还是联合其他企业投资这些项目，对于投资人来说，获得稳定的回报不失为一种理想的投资方式。

（四）其他原因

无论是城市轨道交通的工程可行性研究报告，还是勘察设计，往往由城市轨道交通公司即业主方另行发包，并未含在PPP项目中，而如果投资人不能介入设计，则其运营意图就不能全部得到体现，就不能实现其运营效益的最大化。这也是投资人即便有能力，也不太愿意介入运营的原因。

运营周期长，不符合施工企业速进速出，腾出资金投资其他项目的需求。施工企业和传统污水、垃圾处理企业不同，由于企业运作习惯，往往不愿意在项目上长时间占用大量资金。即便是利用银行贷款，他们也愿意重新投入新的施工项目，这是造成施工类投资人不愿意介入运营的又一原因。

投资企业没有发展运营和管理，甚至成立专门运营公司的意识。实际上越早意识到这个问题并积极解决的企业，越能及早地提高企业将来在城市轨道交通PPP中的竞争力。相信在本文所倡议的解决方法得到实施后，企业会意识到发展运营和管理，甚至成立专门运营公司的重要性。

三、培育和发展城市轨道交通PPP项目社会投资人逐步走向全链条专业化的途径

境内重施工，轻运营的投资人，往往通过PPP项目投资人竞标的不充分竞争在项目施工阶段就会获得较大的施工利润，而投资利润也可以通过投标时的中标的合理利润率，折现率等指标在后期稳定的可行性缺口补助中获得，但这并不是施工企业所擅长的和看重的，因此，PPP项目公司的运营这一关键环节，往往遭被转包的命运。

那么，如何改变境内投资人运营能力较弱或者运营公司投资能力较弱的这一顽疾呢？

（一）政府积极引导

一是将城市轨道交通的勘察和设计打包在PPP项目中，便于投资人结合运营需求而考虑项目的设计，或可以在设计阶段更好的考虑配合项目的运营需求。二是重投资和运营，鼓励投资人联合运营企业参与投标或有投资能力的运营企业参与投标。不再将施工资质作为PPP项目投资人招标的必要条件，鼓励没有施工资质的投资人参与竞标，中标后，再通过项目公司对施工进行二次招标后发包。三是设立规范的竞争因素，如在投资人的招标中以车公里运营补贴[8]、影子票价[9]等偏重运营类竞争因素代替工程造价下浮率等偏重施工类的竞争因素等。

国家可以选择部分城市作为试点，先期试行，可以鼓励地方政府就某一条线开展试行，并给予适当专项资金补贴，如项目获得成功，再给予奖励和逐步推广。

（二）运营类企业积极参与

目前，运营类企业参与较少的原因，一方面是因为城市轨道交通在我国大部地区仍属新鲜事物，本来境内的成熟运营企业就较少。另一方面城市轨道交通运营企业，一般都在政府补贴下实施运营管理，有投资意愿或能力的运营企业凤毛麟角，地方政府也没有鼓励本地运营企业走出去的动机。化解这一矛盾的主要途径近期内可联合财务投资人参与投标，远期内也需要依托政府出台有关政策，鼓励运营企业直接走出去投资。初期由于运营类企业无投资经验，可以由财务类投资人作为牵头方，随着运营类企业投标逐步成熟，则可以由运营类企业作为牵头方。在市场推广初期，也可联合有投资能力的施工企业参与投资。由于联合体投资人存在协调成本，以及各自追求利益最大化，难以在协调过程中，保障项目的最大效益，因此，在目前市场缺乏有投资能力和投资经验的运营企业的情况下，联合体方式不失为一种较好的过度方式。

（三）推行网运分离[10]模式

类似推行市政管网的所有权方和使用方分离的道理一样，早在2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》即开始鼓励在国铁项目上推行网运分离，即线路所有权和铁路运营分离。具体落实在城市轨道交通上，则可将某条线路的建设作为“网”的PPP项目，将某条线路的运营作为“运”的PPP项目。

城市轨道交通采用网运分离模式，一来由于分拆了其巨大的投资，可降低对单个投资人的投资额度要求，二来分拆了网和运，也有利于发挥施工类、运营类各投资人的专业所长。采用网运分离，不同于北京地铁4号线其线路的建设部分按传统方式由政府投资建设的模式，采用网运分离可将线路的建设部分仍按PPP方式推行。投资建设城市轨道交通“网”的社会投资人，可以通过收取投资“运”的投资人交纳线路使用费或租赁费获得回报。而投资“运”的投资人相对全网或全线路的投资，其车辆和配套设备投资则小很多，可由运营类企业由票款收入及可行性缺口补助来支付线路租赁费用，并获得相应利润。“网”类投资人不排斥施工企业，甚至可以鼓励施工企业投标，而“运”类企业投资人则规定为城市轨道交通运营类企业，即便没有规定，相信施工类投资人也对“运”不感兴趣了。

（四）培养生命周期全链条的城市轨道交通社会投资人

可以看到，目前境内部分城市轨道交通建设单位（如北京市轨道交通建设管理有限公司）逐渐成立了自己的运营企业，而由于地方的建设单位，其投资能力与央企类施工单位来说，有较明显的差距，因此在城市轨道交通PPP项目中，其参与意愿并不高，仅有少量的企业投资本地的城市轨道交通PPP项目（如北京市轨道交通建设管理有限公司及其运营公司投资北京地铁新机场线）。而当前央企类施工企业即便有运营相关部门或人员，其参与运营类积极性不高，而没有运营相关部门的，也没有成立运营部门的动力，如将来由政府在城市轨道交通中重运营的PPP模式获得成功和推广后，势必倒推施工类城市轨道交通投资人的改革。具体措施：一是要改革僵化的轻绩效考核，只管发放补贴的伪PPP模式，二是要大力推广竞争影子票价或车公里补贴，激励运营效益最大化的真PPP模式。这样，施工企业要想投资城市轨道交通PPP项目，就不得不将其运营管理作为其重要的发展方向之一。

四、结束语

可以看出，其实政府积极引导，运营类企业积极参与不失为当前在缺乏全生命周期全链条投资人的当下第一种良好的过度方式。要想健康发展城市轨道交通PPP模式，可以根据各自城市的客观条件，结合市场调查的投资人意愿，也可采用网运分离的模式，笔者认为，随着国家经济的发展，投资人也会发展壮大，全生命周期全链条的城市轨道交通投资人也会大量出现，将使我国的城市轨道交通逐步走向成熟、规范。

可见，在当前国情和现有政策条件下，发展全链条城市轨道交通PPP投资人是中国城市轨道交通PPP模式健康和可持续发展的重要解决途径之一。