珠海市政府投资项目前期工作管理研究

文/邱远生

项目前期工作是项目实施的基础、保障和关键，加强政府投资项目前期工作管理，认真做好决策前准备工作，精细谋划、科学决策，是加快政府投资项目进度的重要举措。但是，由于体制机制等原因，各地的政府投资项目前期工作进度普遍较慢。本文通过研究珠海市政府投资项目前期工作的管理现状，着重分析其中存在问题及原因，从而提出加快政府投资项目前期工作进度的措施和建议。

一、现状分析

目前，政府投资项目前期工作主要环节包括项目建设方案、项目建议书、可行性研究、初步设计、项目概算、施工图设计、项目预算和施工招标八个阶段，通过梳理分析，珠海市政府投资项目前期工作用时有如下三个特点：

（一）建设方案用时最长

按照项目推进过程中所涉主体，项目用时包括各阶段成果编制时间、送审和行业主管部门审批时间。通过对选取的64个项目进度数据进行分析发现，在项目主要基本建设程序中，建设方案用时最长，为186天，其中编制时长129天，报批时长57天；其次为可行性研究报告、初步设计和施工图设计阶段，用时皆为116天，具体如表1所示。

注：时长取64个项目各个流程时长的平均值。报批时长指建设单位送审至审批单位正式批复的时间，含因退件、修改完善、多次报送等因素所耗时间。

由于建设方案往往是项目前期工作的第一步，决定项目的大方向，体现了政府的需求和意图，因此各方决策都比较慎重，方案讨论、修改的时间较长。政府需求或外部条件变化，也会导致项目方案不稳定或设计变更频繁，反复修改，一定程度上增加了建设方案编制时间。

表1 珠海市政府投资项目各流程编制与报批时长（单位：天）

（二）建设单位技术准备用时较长

通过对近三年的234个政府投资项目进行梳理分析，政府投资项目前期工作中代建单位技术准备用时，包括组织中介服务机构编制、送审、修订项目可研、概算、环评、水土保持、交通影响评估等报审材料平均用时16.4个月；审批单位进行项目审批平均用时1.6个月，建设单位编制、送审、修编项目可研、概算等技术准备用时占前期工作总用时的90%。

（三）房建项目前期工作用时较长

通过对234个项目进行统计分析，房建项目编订可研、概算等送审材料平均用时17.6个月。其中，可研阶段有44%的项目多次申报，修编平均用时40个工作日；概算阶段有33%的项目多次申报，修编平均用时23个工作日。而市政交通项目编订可研、概算等送审材料平均用时10个月。造成房建项目前期工作用时较长的主要原因是建设方案调整频率高，且项目功能需求及建设方案调整多由业主单位决定，代建单位协调难度大。

二、存在问题

目前政府投资项目普遍存在前期工作程序繁琐且耗时耗力，部分项目前期工作用时已超过施工工期，通过对近年来珠海市实施的政府投资项目进行梳理剖析，存在的问题如下：

（一）项目前期策划不够深入

1.项目功能需求不明确。部分项目前期策划工作欠谋划，业主单位申报项目时调研论证不足，未能真实准确摸清实际使用需求，以及项目建成所起的效益是否与财政投入相匹配，仅凭投资意向便申报立项；部分业主单位为了项目能更容易通过前期决策审批，未充分衡量土地、资金、项目场址环境、周边配套设施等客观制约因素，导致项目方案变更频繁、落地实施困难。

2.项目前期决策论证不充分。部分行业主管部门较少管理政府投资项目，很难把握前期各阶段相应的工作要求和内容深度，造成能并联推进的事项以串联方式推进，申报材料不符合审批要求和深度，需要反复修改等问题，对报建项目的规模需求和资金、土地、配套需求的论证不够充分、科学，未能做好项目把关。比如医院项目的医疗服务能力是否与居民数量相适应、交通条件是否满足项目配套的人流、物流、交通需要等，是需要经过充分论证才能提出实施立项。

3.“多规不合一”问题较突出。在我国现行的规划体系中，国民经济和社会发展规划、城市总体规划和土地利用总体规划是目前城市在社会经济发展、资源配置方面发挥主导作用的三种规划类型，“三规”存在不一致或偏差将导致城市土地资源浪费、建设项目落地难等突出问题。调研发现部分政府投资项目尤其是公路、市政道路类项目，“三规”不合一现象较突出，一旦项目用地涉及农用地、水源保护区等，相关规划调整须按法定程序报批，时限较长制约前期工作及开工建设。

（二）行政审批流程有待完善

1.缺乏明确清晰的项目审批流程指南。由于工程项目具有独特性，除了每个项目要经过的必要流程外，部分项目还可能需要经过信息化审查、通航、用海、社会稳定性风险、交通、气象、地震等专项论证审批。目前全市尚未出台全面的政府投资项目审批流程指南，不利于指导业主单位、建设单位开展工程前期工作。调研发现，除了部分有经验的代建单位比较熟悉工程建设流程外，其他建设单位（如学校、医院及其主管部门等），日常业务与基建工作性质差别较大，普遍对基建程序不熟悉，又无基建专业技术人才，在具体项目推进过程中往往不能统筹安排，易遗漏部分需要的专项论证。

2.前置审批要件过多。目前政府投资项目在可研审批时，因涉及用地（用海）预审、通航、防洪、节能审查、社会稳定风险评估等前置条件，视项目情况还需进行听证、信息化审查等环节，导致可研阶段报批用时过长。而在办理施工许可环节，要求提供建筑周边环境调查、工伤保险缴费凭证、工资保证金监管协议等十几项前置条件，导致办理施工许可证耗时长达几个月，影响了项目的开工建设。此外，一些改扩建类项目原本已办理建设用地、规划许可手续，对不涉及变更的项目，仍需办理相关手续；对于不涉及新开挖土方等项目，仍然要办理水保手续。一些不必要的前置条件，严重影响项目前期准备时间，又增加了项目投资，制约了项目建设进度。

3.项目管理机制不完善。项目主管部门和建设单位为责任主体的管理机制未建立，部分项目因组织缺位造成项目推进缓慢，或是前期工作质量不高，同时与其他职能部门业务存在分歧时未能主动协调，造成决策效率较低，在一定程度上影响了政府投资项目的前期工作进度。

（三）项目代建管理制度尚未健全

1.尚未出台政府投资项目代建管理办法。目前珠海市尚未出台政府投资项目代建管理办法，对于判断项目是否应交由代建单位进行建设管理、不同的项目应如何选择代建单位、需要代建单位从哪个阶段开始介入项目、代建单位的权责义务边界如何界定、代建单位的代建管理质量如何评定、项目建设管理费用如何核定等关键问题都没有清晰的指引办法，无法规范业主单位、行业主管部门、代建单位的行为，也难以激发代建单位的积极性。

2.未形成代建单位激励和监督管理体系。目前珠海市代建管理费的取费标准执行《财政部关于基本建设项目建设成本管理规定》（财建〔2016〕504号），代建费偏低且没有激励机制，不利于提高代建单位的项目管理水平和代建项目的投资效益，与代建单位承担的风险责任不对称。珠海市目前未设专门监督管理代建单位的机构，也未制定规范的监督管理体系，各代建单位向各自主管部门负责，容易造成各行业利益固化，不利于形成市场化良性竞争，难以激励代建单位做好项目建设管理工作；此外，业主单位选择代建单位的可选择面也较窄，不利于为特定项目选择最合适的代建单位。

（四）项目费用/定额把控合理性不足

1.低价中标不利于优选第三方服务机构。部分单位在公开招标过程中常以最低价选定第三方服务机构，期望以最低价格能购买到高质量咨询服务。然而，这种方式选择的第三方服务机构由于成本控制问题，咨询成果质量也会大打折扣，很难保质保量完成业主单位期望的高质量咨询服务，也不能达到审批部门的深度要求，导致反复退件、反复报送等问题。

2.预算定额与实际结合不够。珠海市目前的概算、预算均采用国家预算定额标准，由于地区间发展不平衡和差异大，套用国家定额标准编制的概算、预算很难与珠海市实际情况相符。此外，BIM技术应用费目前尚未纳入定额标准，如果有项目确实适合使用定额标准外的技术和产品，仅仅因为新技术、新产品尚未纳入定额标准就放弃采用，将不利于有效推进政府投资项目建设。

三、建议

当前，正是珠海大发展的关键阶段，为深化政府投资项目管理改革，推动政府投资项目提质提量提速，提出如下建议：

（一）重视项目前期策划，做好项目合规性审查

1.推进项目“多规合一”审查。珠海市已建成“五规融合”服务管理平台，但在政府投资项目前期策划生成环节中仍未有实际运用，需着力解决各部门数据更新和信息共享的问题，建议结合正在编制的《珠海城市总体规划（2017-2035年）》，进一步完善珠海“五规融合”平台，以此为基础建立“多规合一”业务协同平台，统筹各类规划，构建“一张蓝图”统筹项目实施，项目主管部门通过“多规合一”平台提出项目策划申请，落实项目用地指标和规划条件。对于“不合规”的建设项目，应加快调整项目或做好调规、变更工作，确保项目真正能落地实施。

2.重视项目建设方案设计。项目建设方案的稳定与否关系到可行性研究报告、初步设计等基本建设程序的顺利实施，对项目前期工作进度有重要影响。项目使用单位应在方案策划阶段与建设单位一并提出尽可能完善的功能配置需求，加强对拟建项目功能、定位、规模的研究，尽量避免方案的重大变更和反复。同时，进一步完善政府决策机制，经专家论证后职能部门上报获批的建设方案，原则上方案核心内容不允许变更，让专业人做专业事，减少“因人而异”的方案变更。

（二）精简前置审批要件，优化投资项目审批流程

1.合理精简审批前置要件。针对项目建设常常因为个别审批手续不完善，导致整体“卡壳”现象，建议实施容缺审批制度，允许在非主审要件容缺后补的情况下先行审批，申请人作出书面承诺即可。取消工伤保险缴费凭证、工资保证金监管协议等施工许可前置条件。研究行业部门搭车审批事项，如海绵城市审查、绿色建筑审查等，避免互为前置拖慢审批效率。概算审批实施负面清单管理，概算未超过可研估算的采取备案制，超过可研估算的采取审批制。

2.优化投资项目审批流程。一是要充分利用“五规融合”成果实行投资项目在线并联审批制度，推进“五规融合”工作成果与“并联审批”系统进行有效对接，充分发挥“并联审批”系统作用；二是编制并联审批事项目录，制定并联审批标准体系和规范，发布建设项目全流程办事指南，保障审批提速增效；三是推行联合测绘、联合审图、联合验收等，整合部门间相关资源并进行优化配置，形成真正的“一门式”“一网式”服务。

3.建立政府投资项目前期工作协调机制。从市政府层面建立发改、住规建、国土、水务、交通、环保、财政等多部门组成的政府投资项目联席协调会议制度，研究确定项目前期工作倒排工期计划，负责协调解决项目问题。通过全程监督、每月通报、问题督办等方式，增强项目责任单位、审批部门主动服务意识，提升项目业主解决难题的能力，加大项目审批部门减免审批事项、压缩审批时限的力度，全面推进政府投资项目各项工作。

4.规范非审批环节时限。对建设单位前期工作用时进行约束，可压缩至现有平均用时的一半，如概算阶段建设单位平均用时七个月压缩到三个半月，对项目各阶段时间节点进行监督和控制，按环节限时并纳入市执行力监察系统进行督办，加快项目推进。

（三）创新项目建设管理模式，完善政府投资项目代建制

1.出台政府投资项目代建管理办法。为规范政府投资项目代建行为，提高政府投资项目管理水平和投资效益，建议尽快出台政府投资项目代建管理办法，理顺代建单位与项目主管部门、项目使用单位的关系，形成权责明确，相互配合，协调运转的良性发展机制。完善配套代建单位激励和考核监督机制，适当提高代建费取费标准，引导其全力推动项目建设并发挥责任主体的积极作用。试点部分项目面向社会选择代建主体，发挥优质代建单位专业化全过程管理能力，形成协同推进政府工程建设的强有力工作体系。

2.推广应用EPC模式和全过程咨询。EPC模式有利于整个项目的统筹规划和协同运作，有效解决设计与施工的衔接问题，避免各阶段设计的反复修改，实现建设项目的进度、成本和质量控制。全过程工程咨询模式有利于工程咨询企业较早介入到工程中，高度整合的服务有利于以更短的工期、更小的风险、更省的投资和更高的品质完成工程建设。珠海市应积极推广应用，以新型管理模式促进政府投资项目加快实施进度和提高投资效益。

（四）重视费用合理性把控，增强第三方服务机构积极性

1.破除“最低价中标”模式。在招选政府投资项目服务单位时，应破除“最低价中标”模式，构建以价格、技术、信誉、业绩、服务等多要素为一体的综合评分方法，以合理价格优选高质量服务单位。同时，必须建立诚信体系，健全失信惩罚机制，对于发生过严重质量、安全事故和严重投标失信、履约失信、行贿受贿行为的投标人，将失信行为记录纳入“珠海市公共信用信息管理系统”，并在招投标活动中使用投标企业的信用记录作为评标的重要依据。

2.编制珠海地方预算定额。为更加真实地反映珠海本地工程项目的建设成本，建议按行业类别编制珠海地方预算定额。在BIM技术未纳入定额标准前，在工程概预算的建设其他费中增列BIM技术应用费，在房屋建筑、园林景观、城市道路等工程中大力推广使用BIM技术。

3.建立健全网上中介服务超市。为降低业主单位以合理价格寻找高水平中介机构的成本，建议珠海市加快建设网上中介服务超市，各行业类别下设前期咨询机构库、设计机构库、造价审核机构库等。行业主管部门制定配套的绩效评价指标体系，出台中介服务机构信用评价管理办法，将中介机构逾期行为、产品质量不合格等列入不良信用记录，在政府采购、招标投标评分中予以扣分，营造中介机构有序竞争的氛围，提升工作质量和效率。