四川眉山市彭山区创新土地流转机制的实践与启示

文/梁双 邹汝林

眉山市彭山区地标建筑

眉山市彭山区乡村鸟瞰

实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重大决策部署，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化强国的重大历史任务，是新时代“三农”工作的总抓手。

乡村振兴，首先要深化农村土地制度改革，最大限度地激活沉睡资产、盘活闲置资源，为农村引入产业资本、提高农地经营效率和农民增收奠定基础。

四川省眉山市彭山区从实际出发，大胆创新，探索出了“三级土地预推—平台公开交易—资质审查前置—出险应急处置”的农村土地四步流转机制，形成了“农民流转有收益、业主投资得效益、政府服务做公益”的三方受益格局，为全国农村土地改革提供了可复制的经验，被国家标准化管理委员会确定为农村综合改革标准化试点项目。

一、背景

伴随我国工业化、城镇化和农业现代化进程，农村劳动力逐步转移，农业技术装备水平不断提高，农村土地经营权流转明显加快，发展适度规模经营已成为必然趋势。

中共中央、国务院《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（中办发〔2014〕61号）进一步提出，坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转，发展多种形式的适度规模经营。

彭山区在推进中发现，农民担心投资经营的业主“跑路”，土地流转权益无法保障，积极性不高；业主怕农民“漫天要价、反复无常”，一块一百亩的土地涉及多个村组，挨家挨户量面积、谈价格，短则两月长则半年甚至数年，流转效率极低、经常错过最佳耕种季节，而且只要个别农户不同意，土地就无法整块流转。流转过程缺乏指导、协调、管理和监督，风险概率高且损失大，政府难以化解。针对农民怕业主“跑路”、业主怕农民“难缠”、政府怕无限“兜底”的难题，彭山区开启了农村土地流转机制的探索实践。

二、“四步流转、三方收益”土地流转机制具体做法

1.三级土地预推，高效整合流转资源

2015年初，彭山区财政出资5000万元成立了国有正兴农业发展投资有限公司（简称“正兴公司”），在全区设置12个乡镇子公司、80个村社服务站，利用“区—乡镇—村”三级平台收集全区农村土地流转信息。正兴公司对所收储土地进行统一整合和合理分割，确保土地规模适度和品质优化，避免了业主与农民户户见面的繁琐，解决了流转土地碎片化和业主投资规模化的矛盾。

2.平台公开交易，保障流转双方权益

为拓宽供需双方信息渠道，规范产权交易行为，彭山区建立了“农村产权流转交易服务中心”，与成都市农村产权交易所实现跨区域互联互通，免费为流转土地的农民及受委托的正兴公司提供信息发布、交易鉴证等服务。

3.资质审查前置，有效防范盲目投资

针对农村流转土地存在的经营风险，正兴公司设置了前置资质审查环节，按投资规模由乡镇、区农业局、区政府分级对业主的资金实力、从业经历、项目前景等进行分类审核，防范盲目投资，规避经营风险。

4.风险应急处理，全程化解流转风险

土地流转中推行“风险评估—风险预防—风险处置”防控机制。正兴公司根据风险评级向业主收取每亩土地200元～300元的风险保障金，作为土地流转风险处置的专项基金。对于业主临时退租的违约情况，采取垫付租金、自主经营、再次招商的模式，确保农民利益不受损失。

三、创新土地流转机制的初步成效

截至目前，彭山区已流转地块1200余宗、土地面积14万亩，其中100亩以内的占40%，100亩～500亩的占50%，500亩以上的占10%，分布合理、规模适度，流转率超过58%。

风险专项基金已化解违约项目2宗，其中最大一宗涉及土地4000余亩，村民843户。业主退租时正值春耕，为减少损失，正兴公司立即投入600万元垫付农民租金，组织劳务队伍自主经营，重新分割土地，流转给新的业主。

通过土地高效有序流转，彭山区现代农业产业初步形成，已建成“一园区六基地”的特色农业。其中，柑橘基地9万亩，观音葡萄基地3万亩，公义红心柚基地1.8万亩，义和猕猴桃基地1万亩，水稻制种和中药材基地3.4万亩，年产值25.6亿元，带动4万农民就业。

四、创新土地流转机制的几点启示

四川省眉山市彭山区以覆盖全区的土地流转服务公司为载体，以区农村产权流转交易中心为平台，探索了“四步流转、三方获益”的土地流转机制，取得了一定成效，积累了一些经验，为全国深化农村土地改革助力乡村振兴发展提供了驱动力，从中获得启示如下：

其一，农村土地流转，必须要坚持依法、自愿、有偿的原则，以农民为主体，政府扶持引导，市场配置资源，土地经营权流转不得违背承包农户意愿、不得损害农民权益、不得改变土地用途、不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境。

其三，农村土地流转，必须要坚持经营规模适度的原则，既要注重提升土地经营规模，又要防止土地过度集中，兼顾效率与公平，不断提高劳动生产率、土地产出率和资源利用率，确保农地农用。

其三，农村土地流转，必须要坚持因地制宜、循序渐进的原则，使农业适度规模经营发展与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应。