关于建设长江新城的思考与建议

文/林鑫

一、新城建设背景与意义

长江新城与长江主轴的提出，具有特定的时代背景和特别意义。武汉正处在快速城镇化向稳定城镇化换挡、工业化中期向后期发展的过渡阶段。虽被定位为国家中心城市，但相比北京、上海、广州、深圳等一线城市，武汉市第三产业增加值占GDP的比重亟待提升。借着“一带一路”、“推动长江经济带发展”的政策东风，武汉应抓住时机实现产业升级和战略转型。武汉正在寻找新的发展动力,带动区域共同发展,提升城市品质，力争把武汉从做一个“大”城市向做一个“好”城市转变。

武汉正规划和建设长江新城，规划优化武汉长江主轴，规划建设东湖城市生态绿心，打造世界一流的城市亮点区块。因此，建设长江新城是拓展城市发展空间和规划建设城市亮点的需要；建设长江新城还是迎接一线城市产业转移和武汉人民追求美好生活的需要。如果长江新城申请国家级新区获得国务院批复，将带动武汉城市发展进入快车道，意味着武汉市朝着“复兴大武汉、建设国家中心城市”的目标更近了一步。长江新城就像一部新引擎，也像一双翅膀，可以带着武汉飞速发展。反之，如果长江新城规划被搁置，武汉将错失良好的发展契机，如同刚刚加速的列车要被迫滑行观望。

二、建设进展

2017年7月，武汉市政府公布长江新城选址，最终选址为谌家讥、武湖。同年8月武汉市政府对长江新城实施全面管控，9月设立中共武汉市委武汉长江新城工作委员会、武汉长江新城管理委员会，统筹武汉长江新城的规划和建设。组建武汉长江新城建设投资集团有限公司，承担长江新城投融资平台功能。

2018年5月中旬，长江新城起步区城市设计（概念）方案确定中标机构。6月26日，长江新城管委会和市国土规划局组织召开长江新城重大专项规划中期检查会议；6月29日，长江新城的规划蓝图首次亮相博鳌亚洲论坛，会议期间签约4个国家新基地、29个项目、签约总额2313.1亿元；7月24日，长江新城总体规划方案通过全国专家组评审，标志着武汉长江新城的规划工作正在稳步推进。国家级长江新区申报工作列入湖北省及武汉市2018年政府工作计划。目前，新区申报工作正在开展，长江新城基础设施建设正在稳步推进，招商引资成效初现。

三、选址优劣分析

（一）优势

1.谌家讥、武湖位于长江主轴延长线

长江主轴是武汉的中轴线，被定位为世界级独一无二的生态景观中轴线。城市中轴线及其延长线将成为重点发展区域。过去，武汉是一座多中心、组团型的发展城市，主要原因在于江湖分割，影响了城市布局。在过江通道较少的情况下，长江两岸三镇各自发展。但随着连通长江两岸的桥梁、隧道陆续建成，交通已不再是制约因素。此外武汉市又规划了东湖和南湖隧道，大江大湖不再成为阻隔。未来，“长江主轴”就是这座城市的中心，谌家讥和武湖版块就位于这条中心的延长线上，区位优势明显。

2.武湖是武汉生态构架的重要组成

武汉的生态格局分两环、两轴、六楔、多廊。两环即城市生态内环和外环，两轴即长江生态绿轴和山水生态绿轴，六楔是指府河、武湖、大东湖、汤逊湖、青菱湖、后官湖水系六个放射状大型生态绿楔，从六个方向“楔”入中心城区，与城区内绿化系统对接。未来，六大绿楔还将升级为郊野公园群。“多廊”是指多条生态隔离带，将分别连接六大生态绿楔、分隔各建设组团。武湖板块正好处于这个生态构架的东北方向，是重点发展的生态板块。

3.区位开发优势

一座新城不宜在现有城区修修补补，而应该选择能进行整体开发的区域。龙王庙、四新都不具备条件。此外，新城选址需提供一定的用地规模，因而用地局促的南岸嘴也不具备条件。由于临近汉口主城区的地块发展潜力更大，因此青山矶、阳逻也被淘汰。最终，谌家讥、武湖从龙王庙、南岸嘴、青山矶、汉阳四新、青菱、阳逻等12个比选方案中脱颖而出。

4.交通优势

长江新城是武汉面向京港澳、沪蓉等高速的北部交通门户，是机场、火车站、高铁、水运、公路、码头的轴心区。该片区拥有地铁、高速、江北快速路，还有天兴洲长江大桥等，使该片区与机场、高铁实现无缝对接。

（二）劣势

武湖、谌家矶板块虽然优势众多，但一直未进行开发的原因主要有如下两点：

1.防洪压力大

武湖是历史上的蓄洪区，汛期防洪压力非常大。每逢重大汛情，谌家矶便易发生险情。1954年大洪水，堤角至谌家矶段便是其中一处险情点；1998年抗洪，谌家矶一带全区撤离疏散；2016年，长江谌家矶段出现“散浸”，紧急抢险化险为夷。这种情况下，建设新城需要考虑提高防洪标准，还要进行水系的综合整治，建设成本很高。

2.区块分割严重

长江新城规划区域境内道路网体系不完善，受区域性铁路、公路及军事用地等的阻隔，被划分成支离破碎的区块，增加了土地规划和开发难度。此外，该区块跨行政区划，建设协调难度也很大。

因此，选择这个区块作为长江新城的选址也代表了武汉市政府的决心和自信。

三、建设条件分析

谌家讥板块多年的建设基础和邻近区域的快速发展，都是加速新城建设的有力支撑。

（一）谌家讥早期规划基础

2013年武汉市对谌家讥板块进行规划，制定了《汉口科技新城实施规划》（2013年）。汉口科技新城西与后湖居住新城毗邻、南与汉口沿江商务区二七片相接，具体为西至汉黄路、解放大道，南至汉堤路，东至长江，北至府河新堤的范围，总用地面积21.91平方公里。拟建成集企业总部、产业研发、居住、都市休闲等多功能为一体的，具有滨水特色的宜居宜业的复合新城。

目前谌家讥区域已经确权的土地和项目涵盖：湖北大学知行学院、城开天兴花园、平安苑、保留军事用地、长江明珠、万达足球超级杯体育城；已经实施的道路有：三环线、兴盛路、旺盛街。

（二）临近区域建设如火如荼

二七滨江商务区，东起沿江大道、西至解放大道、南至黄浦大街、北至汉堤路，与谌家矶相距不远，位于长江主轴。旨在打造以发展企业总部、商务办公、高端商业服务、文化旅游及创意产业为主体，集中展现历史文化风貌、现代都市景观、生态宜居功能的国际企业总部型商务区。

目前二七滨江商务区已有华发、绿城、万科、瑞安、新世界、中信泰富、国华人寿、泰康人寿等商户相继购买地块。其中二七路以北片区以商业为主，二七路以南片区以住宅为主。该商务区的建设将带动谌家讥板块的发展。

综上，汉口谌家讥、武湖板块迟早都要建设，如果能够借助长江新城的东风，那便是珠联璧合，将带动武汉市迈上新的发展阶梯。

四、规划指标分析

目前，全国共有上海浦东新区、河北雄安新区在内的19个国家级新区。包括长江新城在内的10个新区正在积极申报国家级新区。长江新城总体规划正在编制，具体规划指标尚未公布。

雄安新区总建设面积是1770平方公里，长江新城建设面积是500平方公里，但起步区建设范围相当。雄安新区列举的38个规划指标已公开，这些规划指标摒弃了传统的经济规划指标，实现了指标创新，更加注重生态绿色环保宜居。将长江新城概念性规划与雄安新区总体规划进行对比，有利于长江新城概念性规划指标更具有创新性和前瞻性。笔者通过分析雄安新区总体规划，预测了长江新城总体规划中的部分指标，具体如下：

（一）规划建设区人口密度

雄安新区将该指标定为每平方公里1万人以内。人口密度过大会带来一系列问题，比如生态环境、空气污浊、交通堵塞，甚至治安问题。目前，北京和上海中心城区的人口密度已超过每平方公里2万人。而宜居性国家新加坡的人口密度为每平方公里7千人，宜居性城市香港的人口密度为每平方公里6300人。

总而言之，人口密度若能控制在每平方公里1万人以内，则会让该区域的居民感觉到舒适和宜居。

（二）R&D与经费投入

代表城市综合实力和发展潜力主要有两个指标：一是R&D，即研究与试验发展（Research and Development）经费占生产总值比重。该指标反映了一个城市的发展潜力。雄安新区将该指标定为6.0%，而2016年北京、上海该项指标分别为5.96%、3.82%，尚低于这个指标。二是基础研发经费占研究与试验发展经费比重，体现出城市的自主创新能力与自我研发能力。雄安新区将该指标定为18%。希望长江新城在概念性规划中也能对标雄安新区，确定以上两个指标。

（三）蓝绿空间占比

蓝绿空间占比即水体和绿化面积之和与规划区域总面积的比值。雄安新区将其定位为70%以上，目前北京、上海略高于40%。但雄安新区的特殊情况在于，白洋淀位于该区域，面积约有360平方公里，已占新区总面积的20%。换言之，雄安新区的绿化面积仅需达到50%。因此，长江新城的绿化率有望控制在50%以上。

（四）人均城市公园面积

该指标是指城镇公共绿地面积人均占有量。雄安新区将其定为20平方米以上。2016年北京、上海的人均公园面积分别是12平方米、7.6平方米。而被誉为花园城市的广州市人均公园面积为17.5平方米。因此，人均城市公园面积若能达到20平方米，表明城市的绿化程度非常高。

以上指标与新一轮的城市总体规划（2016—2030年）基本一致。根据《武汉市城市总体规划（2016—2030年）》（初稿），武汉市将按照建设国家中心城市的目标，从“竞争力提升、空间格局优化、枢纽城市打造、文化魅力彰显、宜居城市建设”五个维度，明确城市规划发展目标。长江新城规划指标将体现这五个发展目标。

五、投融资模式分析

（一）投资估算

有数据显示，长江新城起步区（30平方公里）的基础设施投资将超过1900亿元，以二七滨江商务区为例进行分析说明。

汉口滨江商务区总用地面积83.6公顷，可开发净用地面积53公顷，现状保留建筑16.2万m2，规划建筑总量250.5万m2，平均净容积率4.7，基础设施投资为53亿，投资强度达到6300元/平方米。按照同等投资强度测算，长江新城起步区基础设施总投资将超过1900亿元，该投资额远超过武汉市2018年的城市建设投资计划（1200亿元）。

（二）融资模式现状分析

一般而言，新区基础设施建设项目投融资方式包括两种：政府投资和PPP模式投资。以汉口滨江商务区为例，基础设施主要包括城市道路、地下管线、地下环路、综合管廊、景观绿化等。纯政府投资项目如城市道路、地下管线、地下综合管廊、景观绿化等主要资金来源是政府投资（城建资金）和银行贷款，地下环路和地下商业综合体采用PPP模式建设。

政府投资具有投资目标明确、政府管控力强等优点。在政府预算内支出领域、特殊垄断行业、涉密项目、紧急项目等领域多见。然而，纯政府投资项目越来越少。存在着项目管理力量薄弱、资源浪费、投资效益低等弊端。

近几年，PPP模式在市政工程、交通运输、城镇综合开发、保障房建设、生态和环境保护、医疗养老等领域运用较多。实现了充分利用社会资本，减少政府财政负担的目的。但PPP模式受到适用范围、政策红线、物有所值、财政承受能力等方面的制约。并且PPP模式的管理程序复杂、对项目管理团队要求较高。PPP热潮下，也涌现出“风险分配不合理、明股实债、政府变相兜底、重建设轻运营、绩效考核不完善、社会资本融资杠杆倍数过高”等问题。

因此有必要探索新的投融资模式，解决新城建设开发的融资难、管理难的问题。

（三）投融资模式创新需求

“土地财政”在我国城镇化发展过程中，起到了缓解地方财政压力、为城市建设发展提供资金的作用。然而“土地财政”带来了土地收入不可持续、政府债务风险加剧、土地利用结构不合理等问题。当前中国经济正面临着特殊发展阶段，一是外部环境“稳中有变”充满不确定性，二是中国经济从高速增长迈向高质量发展。当前，各地均要结合自身条件打造和培育新的经济增长点，改变对“土地财政的过度依赖”。长江新城不搞“土地财政”，不损害群众利益，不独占建设红利，需要寻找合理的融资形式，确保建设资金来源，促进长江新城建设。这也是雄安新区和长江新城均需要考虑建设模式创新的原因。

六、结论与建议

根据以往新区建设的经验，针对长江新城建设提出以下建议:

（一）应成立独立的组织机构

长江新城管委会应当参照东湖高新技术开发区管委会的模式，具备独立的审批权限，这样才能保障项目审批进度，加快项目建设，避免因行政区划比较多造成一些沟通上的矛盾。

（二）应发挥平台公司优势，探索定制开发模式

定制开发的模式可以更好地执行规划成果。上海世博园正是采用这种形式的正面典型，其项目管理模式是由一家平台公司来负责规划建设和运营。投资方只需提出需求，然后由平台公司来负责规划和建设，最后移交使用。而反面典型就是武汉光谷世界城，由于开发商过早过深介入城市规划和设计，造成利益分割，导致该地块最终建设成果和规划设计大相径庭，最终的建设和开发效果都差强人意。

（三）应加强项目策划和全过程咨询工作

项目前期策划能有效指导未来工作，保证科学决策，提高投资效率。对新区开发项目进行策划、咨询、规划、设计、建设、运营、融资、招商全过程咨询，可以节约投资成本、管理成本，提高新区开发的效率。因此建议：一是加强项目前期论证，开展投资策划、投资咨询，以产业、招商、融资、运营为导向，实现项目的顶层设计和决策。二是委托全过程咨询机构对项目进行全过程咨询。规避传统建设模式下，咨询、设计、施工、监理等环节脱节、专业割裂，缺少全产业链整体把控的弊端，实现节约投资成本、加快工期进度、提高服务质量、有效规避风险的目标。