城镇化中土地一级开发项目的风险管理研究

文/管颂扬

城镇化建设中的土地一级开发项目多是投资大、时间长的系统工程，存在较大的风险，做好风险管理，将为项目的顺利实施提供重要保障。本文将结合实例，对于工程项目的风险管理进行系统研究，有利于降低失误、失败发生的可能性，避免企业、社会的财富损失，以便产生更大的经济效益、社会效益和环境效益。

一、某市西部新区土地一级开发项目实例介绍

某市西部新区位于某市B郊区的西部，规划区域包括了其3个镇的主要镇域，规划总面积约42.8平方公里，规划总人口约36万人。该新区依托于国家的示范镇建设的政策，遵循一、二、三产业协调、集约化发展的理念规划建设，围绕现有产业基础，建立产业体系，发展养老、文化、休闲娱乐及农业观光旅游等产业，打造以健康养生、低碳环保、生态循环为主导的宜居宜业的新型生态产业区。

B郊区土地整理储备机构在该区政府的领导下，经过竞争性谈判与筛选，拟与J集团公司合作运作该项目。经过测算，通过迁村并点、土地整理等开发工作，获得的可以在土地一级市场出让的用地为18050亩。该土地使用权出让收入将为该新区发展提供资金，J集团拟以项目实际经营情况按持股比例分配收益。

二、项目风险管理的重要性

自20世纪80年代以来，在世界范围内，风险成为项目管理、工商管理等工作中颇受关注的领域。当前，公众对于城镇化过程中的征地、拆迁、建设、环境等问题越来越关注，自我意识越来越强，新闻机构对于违规的曝光也越来越多，执法也日趋严格。项目的成功比以往任何时候都更依赖于有效的风险管理过程，在这种环境下，忽视风险的企业将变得名誉扫地和岌岌可危。

但是，我国在风险管理的理论研究和实践应用方面与发达国家尚有较大的差距。并且，在现实中很多企业缺乏系统运用风险管理的理论和手段，远没有将风险管理融入日常工作并形成共识。因此，值得在这里进行探讨。

三、如何进行该项目的风险管理

（一）创造性的项目风险识别

项目伊始，项目管理团队就着手建设项目风险管理系统，并与J集团公司和B郊区土地整理储备机构取得一致，以利于了解母公司J集团和土地整理储备机构与风险有关的重要信息。并且，项目团队将J集团和土地整理储备机构列为关键的项目干系人，并充分利用J集团和土地整理储备机构有关操作风险的经验和数据，以消除信息不对称。

1.寻找项目干系人

风险管理过程中的重要基础工作是识别那些与本过程结果有利益关系的各方项目干系人，并对他们进行分类。土地一级开发涉及到城乡规划编制、拆迁安置、土地征收、土地变性、市政基础设施与房屋建筑工程建设、政府审批以及房地产市场等方方面面，具有极强的公共属性、极为复杂。因此，潜在的项目干系人的范围非常广。

经过项目管理团队的分析和识别，项目干系人包括：

•相关各级政府及其相关行政管理部门和工作人员

•村民委员会和当地群众

•项目公司的母公司

•可能受让土地的企事业单位或开发商

•金融和保险机构

•咨询、勘察、规划、设计单位

•项目的各种工程承包商、分包商、物资和服务供应商

•法律顾问

借助项目干系人有助于识别更多的风险与机会，制定更加有效的控制策略。为了简单起见，根据影响决策结果的能力或受决策影响的大小，将项目干系人分为三类：关键、重要、次要。有研究发现，项目干系人在决策过程早期参与进来，将会有助于其支持风险减轻策略从而带来巨大收益（比后期才参与高85%）。（见图3-1）

项目干系人的咨询计划包括：

图3-1 项目干系人分析图

关键项目干系人——通过会议方式被逐一咨询，来识别项目风险控制决策计划的目标。

重要项目干系人——持续保持对于项目风险与机会管理过程的知情权。

一般项目干系人——如果需要的话，告知其项目风险与机会管理的过程。

特别需要说明，在新的形势下，出于道德、经济以及政治的考虑，村委会和群众应该作为专门部分在决策中进行关注。

2.选择合适的风险识别技术

在项目处于启动的前期阶段，选择主动风险识别技术，包括使用工作分解法绘制系统分析图。（见图3-2）

3.风险识别成果

首先成立了项目风险管理小组和项目干系人委员会，明确风险管理现实目标是保障实现项目的财务指标。然后，在这些指标小组的组织下，委员会采用德尔斐法以分解技术和系统影响图技术进行风险识别，得出如下风险识别成果（见表3-1）。

（二）务实的项目风险分析

1.定量与定性相结合的方法

当前项目风险分析存在两个误区，一是缺乏定量分析，一是过于看重定量分析中的数字计算。尤其是后者往往具备欺骗性，毕竟，通过复杂计算可以提供一个不容置疑的假象。

图3-2 项目系统影响图

表3-1 项目风险识别表

图3-3 风险分析方法分类框架图

土地一级开发项目具有极强的地域性和独特性，中国土地市场的发展时间也比较短，统计数据十分有限。因此，只能以主观概率为主。但为了尽量客观地反映问题，在一些技术性领域（如工程造价、宏观经济数据等）采用一些经论证的统计数据进行概率计算。因此，该项目采用定量与定性相结合的方法。

适合采用定性分析的风险事件包括：R1.1、R1.3、R2.1、R2.2、R2.3、R3.2、R4.1、R4.3、R5.1、R6.1、R6.2、R6.3、R7.1、R7.2。

适合采用定量分析的风险事件包括：R1.2、R3.1、R3.3、R4.2、R5.2、R5.3。（见图3-3）

2.风险分析的成果

首先，通过该项目风险管理小组组织项目干系人和专家采用德尔菲法，建立一个复合矩阵用来作为评估风险事件的权重值表。这样可以将定性分析和定量分析的不同风险事件整合在一起来进行风险水平的评估。

然后，通过德尔菲法确认出每个已经识别出的风险事件的可能性和后果，分别与“权重值表”中的“可能性”和“后果量级”比对并赋值，进而计算出后果相对权重。对于适合采用定性分析的风险事件采用德尔菲法确定后果的相对量级再乘以同样采用德尔菲法确定的可能性，得到后果相对权重。对于适合采用定量分析的风险事件，采用统计数据，计算出后果的基于德尔菲同等群体的货币值，再通过计算占项目成本的百分比换算成后果的相对量级，进而将其乘以以德尔菲法确定的可能性得到后果相对权重。

最后，每个风险事件会按照优先顺序进行排序，以便能够最有效地配置项目资源来解决这些问题。（见表3-2）

在项目中可靠的风险分析与复杂的统计过程和电子计算机程序之间没有必然的联系。同时，在风险分析过程中，风险心理感知是有可能造成风险分析偏差的潜在来源之一。鉴于此情况，唯有尽可能地进行详尽的调查研究并通过高超的管理手段来尽量弱化对分析结果的不利影响。

表3-2 项目风险事件影响排序表（降序）

序号风险事件后果相对权重7 R2.2没有取得征地批准文件0.030 8 R3.1拆迁安置补偿费用超过预算0.030 9 R5.1政府土地年度出让计划中未纳入该项目计划出让土地0.030 10 R6.3地方税费提高0.030 11 R1.2控制性详细规划送审稿没有通过审批0.020 12 R3.3拆迁安置补偿标准的提高0.020 13 R4.2工程建设成本超预算0.020 14 R7.1资金运转紧张0.020 15 R1.3控制性详细规划调整对项目不利0.010 16 R2.3征地税费增加0.010 17 R3.2拆迁安置补偿工作进度滞后0.010 18 R4.1工程前期手续滞后0.010 19 R7.3资本筹措费用超计划0.010 20 R1.1某市B郊区总体规划修编送审稿没有通过审批0.005 21 R4.3工期比计划滞后0.005

（三）系统的项目风险应对

1.不采取专门应对措施的某些事件

从表2-3可知，R1.3、R2.3、R3.2、R4.1、R7.3、R1.1等的风险权重相对偏低。并且，这些潜在风险事件是作为一个相对成熟的项目管理组织所必须具备的基本管理技能、必须面对的重要管理工作和前提条件。因此，项目管理者可以不必采取专门的应对措施。

2.采取专门应对措施的事件

当对潜在的风险进行应对时，目的应该是尽可能减少潜在的损失。风险的应对分为4个层次：风险规避——风险减轻和消除——风险转移和分担——风险自留。

（1）无法简单进行风险规避

本项目没有采取单纯的风险规避。因为，该项目的投资巨大、周期漫长，具有高风险。虽在项目中可以选择那些区内风险水平低的优质地块，而避开那些拆迁、征转问题复杂的地块。然而，将导致建设布局凌乱、社会问题突出，不利于区域的协调发展。政府从公共管理的角度有时也不允许这样做。而企业到其他地方寻找机会，会同样引入其他风险。

（2）风险减轻和消除的措施

该项目属于采取风险减轻和消除应对的事件为：R6.3、R6.2。现实的选择是减轻风险，最理想的情况是能够消除风险。根据风险的不同类型，选择不同的方式减轻或消除风险：

一是项目公司以“代建制”等模式承建该项目所涉及的市政基础设施及公益设施的建设，通过这种模式，争取某市B郊区的税务机关的减免税政策。

二是项目公司争取到“示范镇建设优惠政策”，减轻所得税的缴纳。

三是项目公司通过投资建设该项目所涉及的市政基础设施及公益设施的来消除大配套费上涨的风险。

四是项目公司具有政府出资背景，可以减轻政府相关部门未返还土地出让金的信用风险。

（3）风险转移和分担的措施

该项目适合以风险分担或转移应对的风险事件是：R6.1、R7.2、R2.1、R2.2、R3.1、R5.1、R1.2、R3.3、R4.2、R7.1。可以采取的风险分担或转移措施有：

一是设立项目公司止损

该项目公司（简称“X公司”）是由J集团公司与B区土地整理储备机构下属的投资平台公司（简称“B公司”）合资在某市B郊区注资设立的具有独立法人资格的企业，可以独立承担基于运作该项目举债的偿还责任，以及破产的风险。如果该项目发生重大风险，J集团所损失的将仅为X公司的注册资本金。

二是通过协议明确风险分担责任

X公司与B区土地整理储备机构、3个镇政府签订《授权开发与合作协议》，就潜在的风险事件进行约定，包括将相关法定城乡规划作为部分前置条件，将《项目平衡测算表》、《项目拆迁成本测算表》、《项目其他费用成本测算表》、《项目复垦费用成本测算表》作为协议的附件，以及详细约定了土地出让收入返还项目公司的时间、利益分配原则、成本兜底原则、工作分工原则、土地出让计划、土地市场价值提升的分工协作、市政和公共设施的建设成本和进度，清算的条件等等。

三是在资金来源、资金安全、贷款保障等融资方面做了详尽的安排。

（4）风险自留

对R5.2、R5.3事件，进行风险自留应对。由X公司或者J集团公司或者J集团公司的关联企业受让该项目在土地一级市场推出的土地。在受让土地后，可采用在土地二级市场上转让或者自行启动房地产二级开发的具体对策。这种对策主要应对土地市场需求不足和宏观经济形势的下行风险。

3.进行风险心理感知因素修正

在该项目风险分析中，专家将公众放在较为次要的地位。但该项目风险管理小组制定一些修正策略，增加了对R3.2风险事件的应对措施，以进行项目风险减轻。后来的实施充分证明了在此处布局，取得了维稳的成效。

四、该项目风险管理的效果和启发

该项目风险管理小组利用项目干系人理论确定了适当的决策咨询范围，采用一系列科学方法对项目进行风险识别和评价，系统地制订了风险应对策略，并在风险分析过程中关注了社会、心理方面的影响，在风险应对中做了修正。事实证明，这个管理体系在项目实践中发挥了效力。

随着项目的发展，对风险事件的影响进行了化解，更重要的是避免了面对危机时手足无措的狼狈。经过风险评价而提出的对策，为根据风险形势发展进一步采取措施和修正策略奠定了基础。

通过实践发现，无论是政府、公共部门还是社会资本均不能简单地认为将风险转移给其他参与方就万事大吉。因为在现实中很少有风险完全处于一方控制之下的情况，并且所有风险承担者在某种程度上均是互相依赖的。只要有可能，风险都应该由活动参与的各个成员来分担，以便形成共同责任感，这会使得风险管理更为有效。

建立风险管理系统，制定风险应对策略，绝不是风险管理的全部。有效的风险管理更是一种态度，是人们认识和行动上的改变。无法控制的风险是最大的威胁，为了避免对风险管理系统运行中反映出来的问题产生消极对抗和讳疾忌医的心理，组织要建立起一种“无归咎”的文化，要鼓励人们在识别风险的同时寻找机会，避免承担风险时过度的谨慎和犹豫或者决策制定过于缓慢，以至于丧失机会。因此，要保持风险管理系统的灵活性，并让人们在使用它时拥有自己的判断。