新中国成立初期杭州市的两次房产税编查

訾夏威/浙江大学中国近现代史研究所

房产税是根据房屋而征收的一种财产税，直接涉及民众切身利益，故而准确地编查房屋非常重要。新中国成立初期，杭州市人民政府先后于1949年底和1951年两次编查房产税。这两次编查，尤其是第二次编查，充分考虑了房屋实际情况，制定了更为合理的政策，纠正了第一次编查中存在的一些问题，从而较为彻底地贯彻了合理负担的税负原则，为房产税的顺利征收奠定了坚实基础。对此进行考察，不仅有助于了解当时的房产税政策，同时亦可从一个角度了解新中国初期杭州市的财政状况[1]。本文主要利用浙江省档案馆和杭州市档案馆所藏档案，以及《当代日报》《浙江日报》等资料，对新中国成立初期杭州市的两次房产税编查进行简要探讨。

一、1949年底第一次房产税编查

1949年5月，杭州解放，杭州市军事管制委员会接管原杭州市政府。原杭州市财政局及所属各区捐税处被杭州市军事管制委员会财经部接收。为尽快恢复征税工作，财经部除重新任命一些领导人外，留用原有工作人员，要求他们“各按本职，继续服务”[2]，立即恢复征税工作[3]。房捐是杭州一项重要的地方税，其征收主要依据国民政府于1948年底进行的编查。1948年寒假，国民政府委托杭州小学教师编查房捐基数。由于时间紧促，加之编查人员缺乏技术常识与编查经验，同时达官贵人之房屋遗漏较多，致使房捐负担不是很合理[4]。杭州解放后，民众要求重新编查，且1949年上半年由于时局剧烈变化，众多人家频繁迁移，导致原有的征捐凭证失去作用[5]。为保证1950年房捐的合理征收，1949年下半年，杭州市人民政府决定对房捐重新进行普查，并重新规定征收办法。

杭州市人民政府财政局在拟定编查及征收办法时，积极参考天津、上海等大城市的办法[6]。1949年底杭州市人民政府公布《杭州市房捐征收暂行办法》（以下简称《暂行办法》），对房捐做了新规定，重新整理房捐。在房捐捐额的确定以及房屋的估价方面，《暂行办法》基本沿用1948年国民党政府制定的《杭州市三十八年度房捐编征实施办法》，只是在减免对象方面有一些微小的变化。由于当时物价波动极大，故房捐计算采取房捐基数与折实单位相结合的办法。房捐基数以抗战前的法币计算，具体计算方法为：先以当时估定的建筑物价格乘以二分之一的折旧率，然后乘以千分之八或千分之十六的税率[7]，再除以十二，便得到每个月的房捐基数，最后根据累进制度换算成折实单位，便是每个月的捐额。

这次整理的重点是调查杭州市市区及郊区的房屋结构，并对其估价。与1948年的规定一样，根据建造情况，杭州市房屋被划分为四等七级。为简化手续，对于房屋折旧问题进行简单化处理，直接以总价的一半作为折旧价格。不过在房捐基数的确定方面有一些调整。杭州市人民政府将房租收入与居民实际负担情况，作为基数核定的依据。其次1948年的房捐估价基数并不考虑各个区域的繁华或冷僻，亦不考量房屋所处是干道还是里巷，而1949年的编查不仅将城区房屋分为“干路街道”与“里巷桥衖”两种类型，且同一种类型内部亦存在差异[8]。

在具体编查方面，杭州市人民政府财政局从各区税捐处抽调三十余名工作人员，每组两人，共编为十八组。其中人口最密集的城内三区共分配十组，郊区五区共分配八组。为保证编查质量，杭州市人民政府财政局对人员进行短期培训[9]。这次房捐征收的依据并非单纯依据房租，房屋的构造是一个更为重要的考量因素。虽然《暂行办法》详细规定了各种房屋的种类，但实际情况极为复杂。为避免调查偏差过大，杭州市人民政府特意选取一些建筑物作为划分的典型，供调查人员参考[10]。

这次编查前后历时两个多月。1950年1月，《浙江日报》刊载题为《杭市房捐的普查与征收》的文章，对编查工作进行总结。文章认为这次编查取得了不少成绩：第一，将原来一些不合理的基数进行了调整，一些人家的基数进行了调低，调低的部分约占总数的百分之二十多，不过调高的也很多；第二，一些市民积极配合调查，将漏编的房屋及时主动上报，减少了遗漏等[11]。

调查期间，针对市民的疑问，杭州市人民政府对于之前一些没有予以明确规定的问题如房屋间数的确定、免征条件进行了规范、细化，其中尤其需要注意的是对营业用屋和住家用屋的区分。杭州市人民政府规定，里巷街弄内的木作、理发、裁缝以及非手工业的丝布纺织业均视作营业用屋。不过家庭手工业性质的丝布纺织业，规模较小，如只有一架手摇机，则按住屋征收房捐[12]。

经过编查，杭州市共有房屋189855间，其中砖瓦房12086间，楼房113763间，平房64003间[13]。1950年1月，杭州市人民政府开始根据这次编查结果征收房捐。同年7月，杭州市将房捐改称房产税。

二、1951年第二次房产税编查

杭州市第一次房产税编查为杭州市人民政府征收房捐奠定了基础，然而由于时间较为短促、编查人员良莠不齐，房捐编查也存在一些问题。第一，编查难免有漏编、错编之处。1950年底，杭州市人民政府税务局[14]总结经验、教训时，认为部分干部对编查原则不甚了解，在编查时以致发生“偏高偏低、或多或少”等问题[15]；而有些编查人员由于私人原因而错编[16]。第二，合理负担的原则贯彻不够。这是由于杭州市第一次房产税编查是在中央人民政府尚未统一规定地方税收的情况下进行的，基本沿用国民政府时期的规定，而彼时的规定并没有考虑到房屋折旧问题，同时对房屋等级的划分亦较为粗糙。第三，编查过程中存在一些官僚主义做法[17]。由于存在这些弊端，杭州市人民政府考虑调整政策，重新编查房产税，以更为合理地征收房产税。同时中央人民政府也根据各地意见，对房产税的征收做出新规定。

1951年8月8日，中央人民政府发布《城市房地产税暂行条例》（以下简称《暂行条例》），对各地房地产税的征收进行了规范。《暂行条例》与1949年的《暂行办法》都明确规定房地产税由产权所有人负担，产权出典者，由承典者缴纳。不过有四个重大变化：第一，不再区分营屋和住屋，所有房屋均按相同的税率缴纳。第二，对税率作了调整。《暂行条例》要求房产税依据标准房价按年征收，税率为百分之一，这介于之前的千分之八和千分之十六之间，可以说增加了住屋的负担，减轻了营屋的压力；若标准房价与标准地价不易划分，可暂时依标准房地价合并按年计征，税率为百分之一点五；若标准房地价亦不易求得，可以依据标准房地租价按年计征，税率为百分之十五。第三，对于标准房价的评定亦发生一些变化。《暂行条例》要求标准房价，应当按照当地买卖价格并参考当地当时房屋建筑价格分类、分级评定。第四，为保证评价工作的公正，《暂行条例》要求开征房地产税的城市，须组织房地产评价委员会，由当地各界人民代表会议及财政、税务、地政等部门所派代表组成，并受当地人民政府领导。房地产评价工作，每年应进行一次，如委员会认为无重新评价的必要，则可以延长评价有效期限[18]。成立评价委员会，民国时期则已有之，1949年底由于时间仓促，故未成立。此时杭州市人民政府各项组织逐渐健全，因此成立评价委员会势在必行，不过在人员组成方面与以前有较大差异。需要注意的是，这个规定是对以往各地房地产税征收工作的总结和规范，包括杭州市在内的很多地方的编查工作在这个规定发布之前即已开展。

杭州市人民政府根据上级政策，组织成立房地产税评议委员会。这个委员会主体是政府部门代表，包括税务局、民政局、建设局、房管处的代表，也有专业组织如省市建筑公司和营造业公会的代表，亦有民主党派和居民代表。委员会将全市房屋分为六等十八级，每个等级找出典型，由建设局、省市建筑公司与营造业公会的工程人员共同研究，以计算出每类房屋每平方米的建筑价格以及折旧的程度，进而规定每级房屋的标准房价，作为征收房产税的依据[19]。划为十八级，比较适合城市房屋实际情况[20]。

标准房价主要根据新建房屋的价格，并适当考虑租赁情况进行分级、评定的[21]。1951年杭州市评定的房地产税等级基数，其税额一般低于每段平均收益的百分之十五，但亦有几处超过了百分之十五。这是因为租户是多年的老房客，他们或对老旧房屋进行了翻修或装配，或过去曾交过顶费[22]，或在日伪时期替房东看护过房屋，对房主有恩，因此这些房客的房租比较低。杭州市人民政府认为如果将房客过去支出的修理费及顶费计算在建筑费以内，则房地产税的税额仍是低于平均收益的百分之十五[23]。

由于房屋等级以及折旧问题有了新规定，因此重新编查势在必行。而《暂行条例》是各地意见的汇总。杭州市人民政府1951年5月便根据这些意见着手重新编查，并制定了《编查房地产税应注意之步骤》，对房产税的编查进行了非常细致的规定。为得到居民配合，税务局要求积极宣传，并希望民政部函请公安部门通知居委会协助进行。在编查前，应按照分级标准找定典型房屋，据此编查，以免发生误差。为避免编查时发生遗漏，杭州市人民政府要求提前划分好每个小组的编查区域，四至必须分明。同时为防止毗连的同样房屋因编查人员不同而房屋级数不一致，各区税务所和小组之间应加强配合。这次编查更加注重对工作人员的训练，以免因业务不熟而发生偏差[24]。最终编查时，总共一百一十人用五个半月的工作时间来完成，其中一个月学习税务知识。这一百一十人被分为编查人员与审查人员。九十人两人为一组，用三个半月的时间进行编查，每组每日须编查二十户、六十间房屋与七坵土地；其余二十人进行审核、复查，其余一个月用来整理。这次编查除了贯彻中央上述精神外，还有一些特点，如将地段因素完全排除，只考虑房屋本身的价值，贯彻从价计征的原则；原来房屋一律按二分之一折旧，此次折旧则提前找定各种不同房屋作为典型，参考房屋使用年限、新旧情况以及相关资料，进行评估研究，待税务人员取得共识后再进行编查；房屋标准间方面，原规定旧式房屋不分房屋大小，只以六椽至八椽为一间，新式房屋以三百三十六平方英尺（约合三十一平方米）为一间[25]，但在实际中，杭州市房屋情况较为复杂，用此标准难免会有方枘圆凿之感。这次编查一律以平屋面积二十五平方米为一间，最终“经丈量编估，全市房屋标准间已趋一致。”[26]上次编查对工厂、仓库、高楼、低楼、暗楼等房屋高低缺乏规定，这次则明确规定，以使各类房屋评价标准一致。同时由于国家物价趋于稳定，以往以折实单位来计算房产税税额，此次完全以人民币计算。针对特殊情况，杭州市人民政府事前也做了具体规定。

这次编查总的来说效果较好。如较容易引起争议的房屋等级问题，一般已与实际相符合。虽然部分房屋尚有偏差，存在等级偏高偏低现象。不过税务局在编查后已经注意到这一点，并决定在税务机关掌握正确情况外，建议以居委会为单位，由群众自己来评定自己的房屋等级，一方面可以纠正偏差，另一方面使群众了解税负的“公平合理”，避免“顽疲户”借口税负不平而欠税[27]。需要注意的是，这次房产编查是和地产编查同时进行的，编查时结合地籍、都图等材料进行，这就有利于合理估计房价，减少遗漏。这次共编查94202户、282569间房屋[28]，房屋较上次增加十万间左右。

三、结语

房产税的编查极为繁复，杭州市人民政府对此非常用心。第一次编查基本沿用国民党政府时期的政策，同时纠正了以往的一些舛误，然而由于各种原因，难免存在一些不足。1951年房产税政策发生重大变化，杭州市人民政府因此进行第二次房产税编查。这次编查准备工作较为充分，政策更为合理、细致，故编查效果较好。这次编查以后，杭州市长期据此征收房产税。1952年至1956年期间，杭州市的房产税政策没有较大的变动，基本沿用1951年的政策和编查数据。虽然按照规定，每年应重新评估房价，但杭州市人民政府认为这一时期房屋价格并没有大的变动，故维持不变。不过也有一些具体的调整，如1953年下半年决定将房产税和地产税合并征收，以简化纳税手续和节省人力、物力的耗费[29]。