加强档案监管 提升服务水平——杭州市档案服务外包管理专题调研

杭州市档案局、市档案馆调研组

杭州市一家档案服务企业员工作业现场

为贯彻落实杭州市委关于做好“三服务”工作的部署，深入开展“大学习大调研大抓落实”活动，进一步掌握杭州市档案服务外包承揽企业（以下简称档案服务企业）的服务情况，加强监督管理，查找问题和不足，精准发力，提升档案工作服务企业、服务群众、服务基层的水平，杭州市档案局、市档案馆今年就加强档案服务外包规范管理开展了深入的调查研究。今年3月，市档案局分批组织开展政法委、宣传、文化、发改委、经信委、建委等系统单位的调研座谈，征求加强机关档案工作和档案服务外包工作的意见建议。3月底至4月初，在各区、县（市）档案局、档案馆、专业档案馆、市直属各单位开展了企业服务质量测评，收集有效调查问卷87份。7月，召开档案服务外包承揽企业调研座谈会，听取了23家企业的建议意见。现就市档案服务外包管理存在的问题罗列如下，并给出解决问题的建议。

一、档案服务业发展现状及存在的问题

近年来，政府部门进一步转变职能，向社会力量购买服务。围绕档案工作产生的各类服务产品，受到社会资本越来越多的关注和投入，从事档案服务业的企业数量迅猛增长，档案服务的市场正经历快速发展期。以杭州为例，2014年全市经工商注册、企业名称中包含“档案”的企业有80余家；2019年8月通过浙江省行政执法监管平台查询，企业名称中包含“档案”的杭州存续企业有166家、注销企业72家，部分存续企业注册资金超过千万元；成立1年内的企业有39家，成立1年到5年的企业有73家，成立15年以上的企业有11家。

从对档案服务企业服务质量的测评和座谈征求意见来看，市直单位对档案服务外包工作总体满意度为78.16%，在企业信誉资质、项目人员数量水平及稳定性、项目进度安排、项目实施、售后服务等方面的满意度分别为81.61%、74.71%、74.71%、77.01%、78.16%。各市直单位对档案服务企业的资信、项目团队配备、项目进度等方面都提出了意见，并希望档案行政管理部门加强对档案服务企业的监管。今年7月召开的档案服务外包承揽企业调研座谈会上，各企业在统一档案进馆标准、加强档案人才队伍建设、开展企业信用评级等方面都提出了建议和意见。

档案服务企业的出现、发展和壮大，一定程度上解决了市直单位普遍存在的档案工作力量、技能水平和库房资源不足的问题，并且丰富和拓宽了档案服务的内容。而档案服务企业在发展过程中也凸显了各类问题，如，档案代保管服务企业的库房条件不符合档案行业标准规范，库房运行管理不到位；开展档案整理业务，档案收集门类不够齐全、从业人员业务不精、流动性大；开展传统载体档案数字化，加工标准与进馆标准有差距、档案影像页和数据条目的质量不过关等问题。总的来说，企业服务质量不高，规模小；市场竞争不充分，存在垄断或者恶意竞争的现象；业务开展不规范，企业持续发展能力不足；安全意识不到位，存在档案安全隐患。其中，档案整理和传统载体档案数字化服务方面存在的问题对机关档案质量影响较大，直接关系到进馆档案的质量和安全。

2019年7月，杭州市档案局、市档案馆召开档案服务外包承揽企业调研座谈会

二、问题原因分析

一是准入门槛相对较低。近年来，按照“放管服”要求，坚持“设立不设门槛”，即档案服务企业只需完成工商登记注册，除国家法律法规另有规定外，档案部门不设置或变相设置其他前置性审批事项；坚持“经营非禁即入”，即除国家法律法规及相关政策明确禁止的项目外，允许各类资本投资经营档案服务行业。档案服务外包行业，尤其是整理和数字化加工企业，基本属于劳动密集型而非资金密集型、技术密集型，需要重点加强规范和管理。

二是核心竞争力不强。随着我国经济的持续增长，新兴行业蓬勃发展，社会对档案服务企业的业务能力、服务水平和从业人员的专业要求也越来越高。总体上看，当前多数档案服务企业的从业人员除部分骨干人员拥有专业知识和技能外，普遍存在革新意识不强、业务水平偏低、核心竞争能力较弱的问题，这影响了档案服务企业对外提供服务的质量，也使得企业难以真正适应市场竞争。

三是政策执行不力。2015年，为适应新常态下经济社会发展要求，推进全市档案事业科学发展，当时的杭州市档案局（馆）出台了《关于加快我市档案服务业规范发展的若干意见》，旨在打造适应全市经济社会发展的现代档案服务产业，做强做大一批档案服务企业，实现基本档案服务充分保障，初步形成专业化、信息化、现代化、产业化的档案服务体系。该意见在转变档案部门职能、深化体制改革、理顺政企关系、创新档案治理机制、优化发展环境等方面都提出了具体的举措。但是近年来，档案行政管理部门在行业标准化建设等方面力度不够大，全市有一定知名度和美誉度的领军企业依然不多。

四是行政监管乏力。档案法律法规相对滞后的问题仍然比较突出，《中华人民共和国档案法》对8种档案违法行为明确了处罚要求，《〈中华人民共和国档案法〉实施办法》对6种档案违法行为明确了处罚要求，但是都没有对档案服务企业开展工作提出相关要求。《杭州市档案管理条例》虽然对档案中介服务机构提出了相关要求，但是规定比较笼统，可操作性不强。此外，档案行政监管力度不够。档案部门行政执法人员力量不足，实战能力不强，监管的激励约束机制不完善，行政执法结果运用不充分，导致档案服务企业良莠不齐的状况一直存在。

五是风险意识不强。档案服务企业在为机关、企事业单位提供档案整理、数字化加工等服务过程中，不可避免地会接触到部分涉及国家秘密、个人隐私的档案资料。由于一些企业从业人员的保密意识相对淡薄，且流动性较强，加上网络的高分散性和信息的易复制性，容易发生国家秘密、个人隐私的丢失与泄露，造成泄密事故，给档案信息安全带来较大隐患，也对服务行业的整体发展带来消极影响。

总的来说，上述问题的存在，既有档案法律体系不健全、市场体系发育不完善等客观原因，也有档案行政管理部门对档案服务外包业的发展不重视、监督管理不到位、服务不精准等主观原因。

三、加强档案服务外包规范管理的对策建议

政府简政放权的不断深入，需要我们重新审视档案管理部门在规范档案服务外包行业中扮演的角色和发挥的作用，既要突出监管，强调事中事后的监督，确保档案的质量和安全；又要重视扶持，推动行业和企业的持续健康发展。

鼓励购买服务。对于档案整理、传统载体档案数字化、纸质档案数字复制件全文识别、电子档案管理技术支持等政府履职所需辅助性和技术性服务等非基本公共服务项目，在市直单位档案工作人员力量严重不足的情况下，可以通过政府采购的方式交由社会力量承担。同时，各市直单位要对外包的项目服务质量、实施进度、款项支付等方面进行及时有效的控制，监督企业按照合同约定的服务要求、履行期限、验收标准等提供服务。在每完成一个服务项目后，应当对外包服务的质量进行评估，并将结果反馈给档案行政管理部门。

加强行政监管。档案局作为档案服务行业的主管部门，应积极协同工商、税务等部门加强对本区域内档案服务企业的管理和监督。一是健全政策法规体系。待档案法修订完成后，及时启动《杭州市档案管理条例》的修订工作，对档案服务企业的监管提出更为明确、更具可操作性的具体要求，确保有法可依、执法必严。二是引导企业参与信用评价。省档案局颁布实施了《浙江省档案服务机构信用评价办法》，对档案服务企业的良好行为和不良行为进行量化打分，动态化、数量化核定其信用等级，形成直观反映其信用情况的信息。信用等级结果每季度更新一次，在浙江政务服务网信用信息频道、浙江档案网上公布，供市直单位在采购档案服务前核查。要引导档案服务企业自觉对标《评价办法》，着力提升企业资信能力、技术力量、项目业绩和科技创新能力。三是充分运用执法和评价结果。整合档案执法力量，加大执法检查力度，对档案服务企业在经营活动过程中违反档案法及其他法律法规的行为依法查处并进行通报，责令其整改。综合运用省档案服务机构信用评价结果、档案行政部门执法结果和各市直单位对档案外包服务的绩效评估反馈结果，探索构建档案服务企业信息库，涵盖全市档案服务企业、执业人员和服务基础信息，以及执业信用记录、行业监管信息等；与市信用办联动，建立重大信息披露红黑榜制度，在一定范围内进行公示和发布，以此为市直单位档案部门进行档案服务外包政府采购提供参考。

强化风险防控。档案行政部门要监督档案服务企业建立健全人防、物防、技防三位一体的档案安全防范体系，完善档案安全工作机制，改善档案保管保密条件，规范档案服务安全管理，保障档案实体、信息安全。同时，要指导市直单位对进驻各单位的档案服务企业，落实人员、档案、数据、设备、场所管理的各项制度，要求企业定期参加业务培训，确保加工场所分区明确、加工环节到位、安全质量有保障。

加大行业交流。充分发挥档案学会、档案行业协会的组织优势和桥梁纽带作用，搭建档案服务企业交流平台，引导竞争、合作机制，在行业自律、品牌培育、标准制定、等级评定、教育培训等方面发挥积极作用。适时组织开展档案业务技能比武，表彰先进，发挥典型作用，营造档案服务行业人才集聚、业务水平提升的良好氛围。

优化服务保障。档案部门要定期为档案服务企业提供政策法规、行业标准、技术创新、人才服务等全方位的辅导，合理有序地安排档案服务从业人员参加短期技能培训和职称评审培训，提高服务技能和从业人员素质，引导企业做大做强做优。同时，要进一步规范进馆档案的验收标准和流程，及时解读档案年检的要求和规范，使档案服务企业的服务标准与档案行政管理和接收利用的标准无缝衔接、精准对接。（本文执笔：赵福荣毛贤广）