乡村振兴要不断创新

■ 林艳玉

党的十九大报告提出乡村振兴战略，并提出“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的20 字方针，上海市也相应出台了《上海市乡村振兴战略规划（2018－2022年）》《上海市乡村振兴战略实施方案（2018－2022年）》等文件，聚焦“农村美，农业强，农民富”，探索一条农业持续发展、农村面貌持续改善、农民收入持续增长的新道路，打造上海乡村发展的新面貌。

一、高质量利用农村“三块地”

土地是乡村沉睡的资产，激活土地资源能够有效激发乡村活力。威廉·配第关于“劳动是财富之父，土地是财富之母”的论述从经济的角度，概括了土地与经济的关系。土地既是需求基础，也是供给基础。对于上海而言，“永久基本农田，严格保护耕地红线，禁止地方政府过度征地”等政策下，如何利用好农村的土地资源，写好乡村振兴这篇大文章尤为关键。上海各郊区作为乡村振兴主战场，在乡村振兴工作上有不少探索和实践。奉贤区的“三园一总部”建设、青浦区的《农民集中居住专项计划》、金山区的宅基地“三权分置”改革等，分别从宅基地置换、宅基地流转、农用地流转、集体建设用地改造升级等方面进行了探索和实践。但在具体的操作过程中，农村建设用地的存量盘活、布局优化，低效建设用地减量、土地功能和空间的复合利用还存在很大不足。比如在上海的郊区乡镇中，农村集体经营性建设用地总量不仅少而分散，且不少地块因形状不规整而难以开发，指标腾挪平移难度大，对工商资本投资的吸引力不够强。同时，农村集体经营性建设用地的单宗面积小，并常常与分散的宅基地混杂在一起，整合难度较大，使用程序复杂，难以形成规模效应，也难以吸引更多的土地需求者。针对这些，可以探索以下几个思路。

一是为存量集体建设用地空间平移、集聚和布局优化提供制度支持

首先，集聚小而散的存量建设用地，化零为整，为前来投资的企业提供可供开发利用的成片配套建设用地。其次，整治低效的工业用地、一户多宅的宅基地、违法设施农用地等，通过综合整治获得并保留建设用地指标。最后，结合宅基地置换腾挪的建设用地指标用于郊区乡镇的住宅用地出让，或争取附带条件出让土地的方式，将出让的住宅用地明确一定面积作为减量化置换物业，由实施减量化的镇集体经济组织持有。

二是在不改变土地所有权、土地用途的情况下，农户可以利用自身的宅基地自办发展民宿、 休闲农业和乡村旅游业

鼓励农户将闲置的宅基地流转给农村集体经济组织，由农村集体经济组织选择是否流转给乡村文创企业，或者与社会资本相合作，共同运作各类乡村振兴项目的建设和运营，实现集体资产的保值增值。比如奉贤区吴房村的建设模式值得借鉴，采用镇属集体企业作为乡村振兴示范村建设项目的实施主体，委托专业第三方制定可行性报告，最后成立由村集体合作社、镇属集体企业、社会资本企业共同控股的混合制企业进行运营。实现立项、实施、运营一体化，有效降低交易成本，实现镇村收益共享，真正实现农民增收。

三是由农村集体经济组织有偿回收乡镇企业用地

当前的乡村企业大部分生产效率低下、能源物资耗费高、企业管理模式落后、产品质量差跟不上市场更新速度。上海已经制定并下发了减量化指标任务，各乡镇在减量化过程中，存在分散的198 工业地块部分企业仍在生产，但效率低下，回购资金不足。部分已经关停的企业地块处于空置、闲置状态，未发挥经济价值。针对部分仍有开发价值的198 工业地块，建议可以由农村集体经济组织回购，重新开发利用集体建设用地。资金财力不足的情况下，可以采用农村集体经济组织和乡镇企业合股经营的模式，确保开发资金到位，回收土地用于保障农村公共服务设施和新产业新业态的用地需求，比如民宿功能配套用地、乡村旅游设施用地等。

四是适当放开基础设施用地的限制

党的十九大报告指出，我国当前社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。随着农村生活水平的逐步提高，农村轿车的拥有率不断提高，对道路的需求也随之提高。上海市规划国土资源局此前印发了《关于推进本市乡村振兴做好规划土地管理工作的实施意见（试行）》为乡村基础设施用地提供了方向。在保持农村生态肌理的条件下，适当放宽农村道路宽度，方便农民出行，同时增加停车位、紧急停车带的设立。河道占用农用地上，适当放开基础设施用地限制，允许新挖的河道宽度控制在一定范围内，并无需办理农地转用手续等措施将有效缓解郊区乡镇的用地矛盾和生态建设用地问题。

二、加大人才资金支持，提高要素保障力度

人才是现代社会竞争和发展的重要生产力。习近平总书记指出，国家发展靠人才，民族振兴靠人才，人才是兴国之本、富民之基、发展之源。因此，加大乡村人才的引进力度，提供人才资金支持对乡村发展尤为重要。

一是创建乡村振兴咨询团队

乡村要振兴离不开人才的汇聚，观点的碰撞。建立市级乡村振兴智力库、创建乡村振兴咨询团队，内含规划设计师、建筑师、美学专家、乡村研究员、咨询师等专业人才形成的智囊团，由该专业团队制定乡村振兴管理办法，开展专业培训、实地调研、乡村设计等活动，各区可根据本区实际，选聘智囊团内专业乡村规划人员，定点负责本区域的乡村振兴规划、设计和政策建议。由专业人员提供更加专业的建议和指导，为乡村振兴注入新的新鲜血液。

二是提供农村教育与劳动力市场需求相匹配的职业培训

不可否认，农村公共服务和人居环境方面虽然投入不少，但依然留不住人，村庄空心化、老龄化、外来人口化现象突出。留不住年轻人是不争的事实。分析年轻劳动力迁移的因素可以为我们提供一个思路，即如何解决年轻劳动力迁移并利用迁移的潜力促进乡村发展。农村劳动力迁移根源在于农村缺乏生产性或服务性的吸纳企业，而年轻的劳动力又不愿意从事农业生产活动。党的十九大报告指出，要培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍。当前从事农业生产活动的大部分为45 岁以上的中老年人，生产方式现代化不足、农业种植模式单一、耕地获得的经营性收入低等问题依然存在，因此有必要培养一批懂农业、爱农村、爱农民的年轻新型农民。应提供农村教育与劳动力市场需求相匹配的职业培训，提高大学生下乡从事农业的资金支持和补助，联合大学农业研究中心，定向培养和输送职业农民回归农村，重唤乡村生机。

三、创新“负面清单+事中跟踪反馈+事后监管”的思路

实现宅基地、集体建设用地、承包地等农村生产生活资料城镇化、股权化、工商资本化，吸引中小企业总部进驻，发挥乡村资源应有价值，带动乡村整体发展。从自然村落到美丽乡村、到特色小镇再到现代化大都市的“三级跳”不是一蹴而就，会碰到不少困难和问题。不少街镇在乡村振兴招商引资方面做了不少努力，但效果不佳。通过分析，对前来乡镇的投资者而言，乡村基础设施不足、建设用地少、交通不便利等，制约了投资者的开发意愿，乡村吸引力不足。对于郊区地方政府而言，则容易陷入企业进驻能够为乡镇带来哪些收益，忽视乡镇能够为企业提供哪些具有吸引力的因素。而且，针对企业过来投资的负面清单没有详细告知，导致双方信息不对称，企业制定的开发方案与指标刚性、政策相冲突。“负面清单+事中跟踪反馈+事后监管”的思路，将有助于解决乡村招商“招不到”“留不住”的问题。

一是制定负面清单

政府层面，应梳理政策负面清单。对政策明确的关于集体建设用地用途、功能设置等机制、农用地永久基本农田不得占用、禁止宅基地买卖等负面清单明确告知企业。坚持底线思维，农村的农用地、集体建设，要用地流转、置换、归并的前提是确保农民“离房不失房，离地不失地”。

二是对政策未明确，存在需要探讨的问题，明确可能存在的风险

当前，上海乡村发展的“建设用地只减不增、基本农田只增不减”用地底线不容突破。而针对宅基地民宿申请、宅基地风貌设计等，地方政府应当与进驻的企业沟通，积极争取政策支持，为优质企业提供实实在在的帮助，真正发挥“金牌店小二”精神。对已经签约的企业，适时跟踪反馈动态，针对不合规不合法的情况及时制止，避免风险。

三是事后监管

乡村振兴工作的落脚点是富民。企业的进驻要让成果看得见，农村确实发展了，农民确实富了，对农村发展确实做出贡献的企业给予一定的税后优惠以及续租的优先选择权，实现企业、农村、农民的互利共赢。对私自改变土地性质、土地用途的严格执法，绝不手软。

四、优化重构乡村振兴，乡村与城镇相互融合发展

研究乡村可持续发展问题，不能孤立地研究乡村，它包括城乡的融合、乡村综合体、村镇有机体等，乡村振兴重在推进城乡融合系统优化重构，加快建设城乡基础网、乡村发展区、村镇空间场、乡村振兴增长极等所构成的多级目标体系。这方面，上海可以对标国际最高标准，结合自身特点，发挥追赶效应，降低试错成本。

一是乡村与城镇相结合的美国“小镇+MALL”模式

理想的乡村与城镇应该是城乡差距非常小——城镇与乡村容纳相似的人口，且收入和生活品质差距都非常小。但当前的农村，基础设施、教育、医疗、娱乐等与城市存在很大差距，而城市陷入高楼林立、生态不足、生活品质下降的困境。美国乡村的大学镇、公司镇可以为我们的乡村振兴提供一个全新的思路。首先，农村在基础设施完善的情况下，以小镇为中心，逐步向外扩展功能，“占镇为王”的模式形成大学镇和企业镇。其次，根据人口规模配套购物中心，进驻商店以全国连锁企业为主，保证镇的消费群体享受与城镇同样的品质。万达广场就是复制美国的MALL 模式，但万达模式在我国主要分布在市中心，乡镇的广阔市场将提供一个新的契机。最后，“占镇为王”的大学和企业们内部培养并输出人才，比如创业中心和新技术中心的建立、大学内部的医学院及其附属医院解决医疗问题、教育学院的师资力量保障等，实现“城乡等值”。

二是重视村庄的社会发展与环境建设，以环境取胜的德国模式

全力打造乡村的文化设施、生态环境建设。尽管城市的硬件设施非常发达，提供更多的就业机会，年轻人还是愿意往城里跑。乡村吸引了大量城市退休养老的人群，这部分人群的生活方式潜移默化影响着当地农民的审美情趣、文明素养等。城市的发达和便利吸引人的集聚，乡村的美景和自然同样可以吸引人的集聚，城中有乡，乡中有城，这样的城乡发展格局才是最理想的。乡村如何发展，乡村如何振兴，尽管还没有一种成熟的模式，我们也无法直接复制美国的“小镇+MALL”模式、德国的“乡村取胜”模式，但可以借鉴。要想让乡村小镇有活力，可以探讨多种模式与途径。最核心的是要让城市的资源往乡村流动，让人才下乡、大学下乡、公司下乡，把乡村的公共品服务质量提升起来，缩小与城市的差距。理想的乡村振兴和理想的城镇化，两者向一个方向努力，实现真正的融合发展。