福建南平：着力提高森林质量 创新生态文明建设——南平市实施国家储备林质量精准提升工程调研报告

习近平总书记强调，森林关系国家生态安全，是人类生存发展的重要生态屏障，要着力提高森林质量，坚持保护优先、自然修复为主，坚持数量和质量并重、质量优先，坚持封山育林、人工造林并重，完善天然林保护制度，实施森林质量精准提升工程。福建省南平市认真践行习近平生态文明思想，落实福建国家生态文明试验区建设部署，策划实施总投资215亿元的国家储备林质量精准提升工程，实现森林资源经济效益、社会效益、生态效益协调发展、相得益彰，推动绿水青山转化为金山银山，加快建设“机制活、产业优、百姓富、生态美”的新南平取得新成效。

主要做法：注重顶层设计、机制推动，创新市场化运作，高质高效推进项目建设。

优化顶层设计，高效推进。项目策划实施一步踩在高位上，积极主动向国家林业和草原局、国家开发银行对接汇报，全力争取支持。在国家林业和草原局、国家开发银行的部署指导下，南平市成立专门工作专班，画出路线图、倒排时间表，市委、市政府主要领导主抓推动，各县（市、区）相应成立项目工作领导小组，抓好各项工作落实。一是快策划。坚持谋划在先、工作在前，组建工作专班全程跟踪对接。福建省林业勘察设计院作为可研编制单位，仅用一个半月就完成山林总面积469万亩、涉及全市10个（县、区）和14家国有林场的可研报告编制并通过国家林业和草原局专家组论证，省招标集团作为项目顾问咨询机构提前介入，在合法合规前提下3个月完成PPP全部流程。二是快落地。坚持统筹把握、交叉推进，按规定程序紧抓快办，同步推进“一方案、两论证”和社会资本招标采购等工作，两个多月完成项目招投标全部流程，不到一个月时间完成项目公司组建，从启动策划到通过评审仅用半年时间。三是快实施。出台项目管理办法、资金管理办法、项目工作方案、检查验收办法等，构建“政府引导、市场运作、主体承贷、项目管理、持续经营”的项目建设体系，促进高效率实施、高质量推进。2017年10月、12月，国开行、国家林业和草原局先后在南平召开全国项目建设现场会，总结推广南平做法。国家林业和草原局指出：“该项目创造了南平速度、南平模式、南平经验，具有可操作性、可复制性、可推广性。”

创新思路举措，市场运作。一是融资市场化。抢抓金融窗口期，探索运用PPP模式推进项目建设，首次构建“市带县”的PPP统贷融资体系，由南平市绿发集团等12家单位联合发起成立南平国家储备林建设发展有限公司，在严格防范金融风险，依法合规、不增加地方政府债务的前提下，首创“以存量促增量”的现金流建设方案，实现稳定的项目还款现金流，项目成功入选国家财政部第四批PPP示范项目。二是赎买市场化。结合推进重点生态区位商品林赎买试点改革，进一步拓展赎买的区域范围，坚持市场化评估、公司化运作，开展多种形式的商品林赎买。三是服务市场化。通过竞争性磋商或招投标等方式，向社会购买专业服务，借智借力推进项目建设。比如，聘请省林勘院编制项目可研，聘请省招标集团编制项目实施方案和项目物有所值评价报告等工作，聘请3家具备评估资质单位对全市林木资产评估成果进行抽查复核。

突出规模经营，多措增效。一是集约高效经营。对商品林进行统一收储后，利用国有林场的资金、人才、技术和管护优势，进行规模化的改造经营，大力培育珍贵树种用材林、大径级用材林，提高森林经营效益。如通过改主伐为择伐，选择保留优势杉木和阔叶树，提高单位蓄积量，杉木林每年每亩能增长1—1.5立方米。二是立体复合经营。充分利用丰富的林下资源发展林下复合种植模式，培育林下种植基地，在林下套种金线莲、铁皮石斛、三叶青等中药材，提高林业经济效益。如光泽县与福建承天集团共建林下中药材规范化种植基地，提高企业经营效益。三是创新业态经营。做好“森林+”文章，合理利用森林景观、自然环境和林下产品资源，发展旅游观光、休闲度假、健康养生等产业，创新业态、丰富产品，延伸林业产业链、提升价值链。如邵武槎溪国有林场建设现代林业生态示范园，打造花千谷旅游项目，吸引了大量游客。

强化组织协调，机制推动。一是政府主导。把项目作为“一把手”工程，纳入“四比六促”考评和“大督查”的重要内容，建立项目推进机制，实行“每周通报、每月考评、每季督查、年终考核”，明确目标任务、职责分工，严格督促检查、问责问效，形成“一把手”牵头抓总、林业部门具体负责、相关部门分工协作的工作格局。二是宣传引导。发挥电视、报纸、网络等作用，通过干部进村入户走访等，多渠道、多形式开展宣传，给群众算“总账”、算“大账”，讲清项目的经济价值、生态价值、社会价值，进一步统一思想认识，营造项目实施的良好氛围环境。三是联动督导。加强与银行、企业等的联系对接，鼓励龙头企业、林业专业合作社、家庭林场参与项目建设，形成推动项目建设合力。农业银行、兴业银行和南平农商行为项目建设单位和林木所有者开通第三方监管账户，实行林木收储资金三方共管，为项目顺利推进创造条件。

实施成效：项目实施促进了各方互利共羸，绿色发展理念更加深入人心，生态保护合力进一步形成，实现了“生态美”与“百姓富”的有机统一，生动诠释了“绿水青山就是金山银山”。

实现了森林资源“三个效益”的新提升。

项目实施既改善林分结构，又提高林地产出；既优化森林生态系统，又保护生物多样性；既提供以林木为主的有形生态产品，又提供以涵养水源、保持水土、净化空气为主的无形生态产品，实现了森林资源经济、社会、生态综合效益的相得益彰。经济效益上，项目实施累计为林农、林企、村集体带来收入22亿多元。林业效益上，完成集约人工林栽培 9.19万亩，现有林改培 45.14万亩，商品林赎买38.79万亩。生态效益上，空气质量连续三年居全省第一，2017年南平市在全省生态环境保护目标责任考评中被评为优秀等次，PM2.5平均浓度优于欧盟标准，5个县（市、区）入选全国2018百佳深呼吸小城，境内3条主要水系水质优，国考、省考断面Ⅰ—Ⅲ类水质比例均为100%，全省排名第一。

探索了现代林业发展的新模式。作为全国首个落地的国家储备林PPP项目，在推动现代林业发展上进行了一系列探索创新。在商品林赎买方式上，探索商品林直接赎买、股权合作等新模式，既为国“储材”，又为民“储财”。在林业合作经营模式上，探索实行“股份合作、提前分红、逐年支付、保底收益”的股份制合作经营模式，让林农林企既能获得保底收益，又能按照股份分红，共享经营收益，提高了林农、林企参与项目建设的积极性。在林业可持续发展模式上，通过实施集约人工林栽培和现有林改培，推广杉木大径材套种乡土珍贵阔叶树等做法，提高森林综合效益，把广阔山林建设成为取之不尽的“绿色宝库”。

取得了生态扶贫精准脱贫新成效。项目在保护森林资源，提高森林质量的同时，投入近1亿元，发展森林旅游、林下经济，发展林下经济1.17万亩，做到不砍树也能富，多种树快致富，既保护绿水青山，又收获金山银山。项目实施以来，帮扶建档立卡贫困户230多户，通过吸纳贫困户入股分红、参与植树造林、栽后管护、病虫害防治、森林抚育等工作，增加贫困人口收入。如政和县梅坡项目示范点与17户贫困户合作，将其小额扶贫贷款（每户5万元）参股人工林赎买，林业总公司每年收益按12%年息（6000元）优先支付贫困户分红，确保“精准滴注”、稳定脱贫。

拓展了青山变金山的新路径。项目实施有效解决分林到户后一家一户发展林业经济缺技术、缺资金等瓶颈问题，促进林业长期收益分期兑现、分散资源规模开发，特别是通过项目实施，为推进全国首创的“生态银行”建设提供了思路、探索了路径：探索建立以林业资源为主的管理、开发、运营平台，对碎片化、分散化的自然资源进行规模化收储、整合、优化，引入市场化资金和专业运营商，促进资源变资产变资本，让绿色产品、生态产品成为现实生产力。目前，正在武夷山、顺昌等地开展试点。

几点启示：南平国家储备林质量精准提升工程项目的成功实践，为山区林区在自然资源的保护与利用上如何通过项目带动、机制创新从而实现二者互促共进。

合力保护是基础。生态资源保护牵涉面广、收益期长，需要各方特别是直接利益相关方统一认识、形成合力、共同保护。重点生态区位的商品林保护是福建省生态保护中的一大难题。对如何保护重点生态区位商品林这一棘手问题，因为没有明确的法规政策，面临林农利益诉求和生态环境保护的两难选择。南平国家储备林质量精准提升项目创新探索商品林直接赎买、股权合作等多种方式，实现了商品林经济价值，鼓励林农放下斧头扛起锄头，发展林下经济和多种经营，既保护了森林资源，又维护了林农林企权益，增强了林农林企保护森林资源的自觉性和积极性，推进了产业生态化、生态产业化。

项目带动是根本。生态资源保护要落实到具体项目，通过项目带动资金投入、技术创新、业态拓展。南平国家储备林质量精准提升工程项目高位起步，积极主动对接国家林业和草原局、国开行，成功争取到南平林业发展史上投资最大、规模最大的项目，有效拉动投资，促进林业技术创新，催生新的林业经济业态，助力脱贫攻坚，为发展现代林业增强了后劲、提升了综合效益，说明现代绿色农业大有可为，同样可以策划出体量大、效益好的大项目，以大投入产生大效益。

市场运作是关键。南平国家储备林质量精准提升工程项目创新林业投融资机制，坚持运作市场化，实行融资市场化、赎买市场化、服务市场化，探索运用PPP模式推进项目建设，是全国首个国家储备林PPP落地项目，充分发挥了市场在资源配置上的决定性作用，充分调动了各方参与的积极性和主动性，有效解决了融资难问题。

高效推进是保障。推进大项目贵在谋定后动、动则必快、动则必成。南平市在国家和省直有关部门的指导下，把国家储备林质量精准提升工程项目列入一把手工程，精心制定方案，加强宣传引导，强力组织推动，人员、资金、保障迅速到位，在九个月时间内，从启动项目策划、编制可研报告、通过项目评审，到完成项目招标、项目落地实施、召开现场会议，环环相扣、交叉进行，有力推动项目快策划、快实施、快见效。

相关建议：深入贯彻习近平生态文明思想，更加聚焦“机制活、产业优、百姓富、生态美”，发挥森林资源优势，在实施森林质量精准提升工程中深化创新、总结提升，着力把生态优势、资源优势转化为经济优势、产业优势，努力实现产业发展高素质、生态环境高颜值、民生幸福高指数，助力高质量发展落实赶超。

把发展现代林业作为坚持高质量发展落实赶超的重要支撑。福建省是南方重点林区，森林覆盖率达到65.95%，居全国第一。全省林业用地占土地总面积75.3%，山多林多是一大特色和优势，大力发展现代林业，是坚持高质量发展落实赶超的应有之义。在产业发展上，贯彻落实省委十届六次全会关于发展现代农业打造千亿特色产业的决策部署，着力推动落实林竹、花卉苗木、森林旅游三个千亿产业升级行动，做大做强现代林业经济。在项目建设上，着力推进林业供给侧结构性改革，围绕发展“森林+康养”“森林+旅游” “森林+种养”“森林+金融”等业态，积极争取国家有关部门利用开发性和政策性金融推进林业生态建设的政策机遇，策划实施一批重大林业项目，以大项目带动大投资，创造大效益。

把保护森林资源作为推进协同发展区生态建设的重要内容。落实福建省委十届六次全会关于推进两大协同发展区建设，抓好生态环境协同保护的要求，通过完善上下游生态补偿机制、下游向上游提供林业项目贷款贴息、下游购买上游林业碳汇等方式，统筹抓好森林资源保护，打造山区绿色发展带，筑牢全省生态屏障。加快推进实施闽江流域“山水林田湖草”生态修复保护试点等项目，培育做大碳交易市场，加大造林绿化和商品林赎买保护力度，确保全省森林覆盖率继续保持全国第一，做大全省绿色“不动产”，提升区域涵养水源、保育土壤、固碳释氧、净化空气能力，把高质量森林打造成为高品质、有口碑的“金字招牌”，形成沿海和山区共同保护、共同受益、共同发展的良好格局，全力推进建设“清新福建”。

把林业发展机制创新作为生态文明建设体制改革的重要方面。立足服务福建国家生态文明试验区建设，围绕加快形成产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系，结合深化林权制度改革，在拓展政府引导和市场配置相结合的投融资渠道、健全完善林地使用权和林木所有权流转办法、加快资源转化为资产资本等方面积极探索，在商品林赎买等重点领域创新突破，探索收储、置换、租赁和入股等多种形式保护措施，着力破解林改到户后不好管、管不好等问题。对创新实践及时进行总结提升，形成一批可复制可推广的经验做法，为全省深入创新推进生态文明试验区建设提供实践样本，为福建省林权制度改革持续走在全国前列注入新动力。

把森林质量精准提升工程作为探索生态产品价值实现路径的重要实践。按照“积极探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态资源价值实现路径”的要求，总结提升南平市探索建设“生态银行”的做法，结合国有自然资源资产管理体制改革，从森林资源入手，运用市场化手段，搭建资源变资产变资本的转化平台，通过租赁、托管、股权合作、特许经营等多种形式，将相关森林资源经营（使用）权流转，对碎片化、分散化的森林资源进行收储、整合、优化，转换成规模化、优质高效的资源资产包，再引进有实力的行业龙头和产业基金，采取政府与社会资本合作等模式，联合组建项目公司，对项目进行高水平开发、运营和管理，有效推动森林资源“变现”，加快推动绿水青山转化为金山银山。