世界银行跨境贸易便利化框架下的北京实践

刘登攀

（中共中央党校研究生院，北京市100091）

一、引言

世界银行“跨境贸易便利化”与世界贸易组织（WTO）《贸易便利化协定》（Trade Facilitation Agreement，TFA）中的“贸易便利化”具有大致相同的内涵，两者的区别在于，世界银行跨境贸易指标体系是从被监管层面也就是跨境贸易企业角度进行定义的，而WTO的TFA框架下的定义则主要从监管层面也就是海关制度角度来阐释。本文中的“跨境贸易便利化”概念主要以世界银行跨境贸易指标框架为基准，同时结合WTO的TFA定义，以北京实践为基础来界定：以优化口岸营商环境、促进国际贸易健康发展为目的，以世界先进指标体系为借鉴，以压缩通关时间、降低口岸收费、增强企业获得感为重点，通过监管体制改革、监管制度和监管模式创新、口岸现代管理体系建立与完善，实现口岸治理体系和治理能力的现代化，形成具有活力、效率、开放、便利等特征的口岸营商环境。

跨境贸易便利化是随着贸易全球化的深入发展而出现的一个问题，涉及海关的制度主要有三类：关税制度、与贸易有关的知识产权保护制度、通关制度。关税制度经过上百年的努力，特别是二战以来在《关税与贸易总协定》（GATT）和WTO的持续推动下，国家间关税问题已经初步解决；与贸易有关的知识产权保护制度也在不断改善；通关制度的改革完善则较为缓慢，但在WTO各成员国的共同推动下，WTO于2013年12月达成了“巴厘一揽子协定”，其中《贸易便利化协定》是最重要的成果之一。2015年，中国成为WTO第16个接受TFA的成员。2017年2月，WTO超过2/3的成员核准了TFA，从而对已批准协定成员正式生效。根据WTO秘书处的测算[1]，TFA的实施将使全球贸易成本平均降低14.3%，为全球带来一万亿美元的出口增长。根据国务院新闻办公室2018年6月28日发表的《中国与世界贸易组织》白皮书[2]，中国采取了切实措施履行TFA。

世界银行关于跨境贸易便利化方面的工作起步相对较晚，从2001年起为评估各国小企业运营环境而成立了营商团队，建立了一套指标体系，即企业营商环境指标体系，“跨境贸易”是10个一级指标中的一个，下面有8个二级指标。世界银行从2003年起每年发布各国营商环境排名，其中也包括跨境贸易方面的单项排名。世界银行《营商环境报告》关于中国的数据来源于北京和上海两个城市，分别占45：55的权重。为提高国家跨境贸易和营商环境世界排名、提升中国国际形象、推进高水平对外开放，我国近年来非常重视跨境贸易便利化和营商环境优化。习近平总书记2017年7月在中央财经领导小组第十六次会议上指出：“要改善贸易自由化便利化条件，切实解决进口环节制度性成本高、检验检疫和通关流程烦琐、企业投诉无门等突出问题。”2018年3月，国务院《政府工作报告》提出“全国整体通关时间再压缩三分之一”。2018年10月13日，国务院正式印发《优化口岸营商环境促进跨境贸易便利化工作方案》，从精简环节和单证、优化口岸通关作业流程、提升通关效率、口岸智能化和完善口岸管理制度五个方面提出了20项具体措施[3]。2018年10月23日，财政部、海关总署等6部委联合印发《清理口岸收费工作方案》通知。

北京市作为国家首善之区和世界银行评估中国营商环境样本城市之一，2018年以来在跨境贸易便利化方面，以履行TFA承诺义务和迎接世界银行营商环境评估为契机创造了多项在全国可复制可推广的“北京经验”“北京案例”。本文以跨境贸易便利化北京实践为研究对象，系统总结其在跨境贸易便利化方面的实践经验，深入研究其所取得的成绩和存在的不足，分析其中存在的问题及原因，为北京市乃至全国跨境贸易便利化提出有针对性的对策建议。

二、文献综述

跨境贸易便利化方面的研究文献大多集中于WTO框架下TFA方面的研究，涉及人民币国际化、跨境电子商务、中国自由贸易试验区、“一带一路”、上海合作组织等方面的较多。

关于跨境贸易便利化，盛斌[4]认为是指改善进出口贸易透明度、可信度及提升进出口效率的边境管理措施改革。曾文革、江莉[5]认为贸易便利化主要就是海关贸易便利化，是指对海关监管、征税、缉私、统计工作中涉及货物贸易活动的制度、手续的简化与协调，意在简化海关手续、缩短通关时间、降低贸易成本、加速货物跨境流动，其完善的最终目标是使货物贸易清关过程、海关监管等海关活动简化、高效、非歧视、透明和稳定。胡加祥[6]认为贸易便利化是为实现自由贸易体系，为货物进出口提供更加便利的通关手续和更透明的信息披露的通关制度。吕大良[7]按照世界银行《营商环境报告》跨境贸易指标对跨境贸易便利化进行了解释，认为是与进出口货物的物流过程相关的时间和成本，具体衡量货物进出口总过程中与单证合规、边界合规程序相关的时间和成本（不包括关税）。

关于跨境贸易便利化完善方面的对策建议，一般集中于以下几个方面。一是政策法律方面。王立强、张凤[8]认为应学习贸易便利化发展水平较高经济体的经验，建立一个多层次、多方位保证贸易便利化进程的政策、法律环境。林宇、李昌奎、孙强[9]认为要从制度和法律层面规范国际贸易单一窗口建设，由一个强有力的机构执行国际贸易单一窗口建设任务，建设真正意义上的全国一体化的国际贸易“单一窗口”。二是信息化技术方面。汤婧[10]提出要以“单一窗口”为抓手，构建部门纵横联合、功能全面统一的综合网络平台。崔艳清、孙琪[11]认为“单一窗口”信息化的协同监管不足，仍有待完善之处。三是制度化建设方面。吕大良[7]认为应正确对待世界银行评估，重视而不执着，下一步把降成本放在更加突出的位置，提升政策组合效能。王立强、张凤[8]提出应通过政府主导、其他相关部门相互协调配合的方式来简化进出口流程和环节，积极推出有利于促进贸易便利化的政策措施，积极参与国际合作。汤婧[10]认为要转变优化贸易便利化监管机构职能，制定并完善贸易便利化改革制度实施细则，从“面”到“点”不断深化国际间贸易便利与安全合作，建立高水平大通关国际合作机制。崔艳清、孙琪[11]认为口岸物流运作效率不高，通关物流基础设施与一体化查验等通关模式不适应，企业的集约化运作能力还不够便利。

笔者通过对相关文献的梳理，发现目前关于跨境贸易便利化方面的研究还存在着空白点：基于WTO贸易便利化角度研究的较多，相对来说基于世界银行跨境贸易便利化视角研究的较少，而2018年以来中国尤其是京沪跨境贸易便利化的主要实践就是围绕世界银行跨境贸易便利化框架标准进行展开的；以往文献研究的较多，对微观主体实地调查研究的较少。本文正是以世界银行跨境贸易便利化框架下北京具体实践为研究对象，通过对北京市跨境贸易便利化实施现状的总结评估和具有代表性的微观主体的调研，找出其中存在的主要问题，并提出建设性意见。

三、世界银行跨境贸易便利化框架下北京实施现状

2018年以来，北京市在世界银行营商环境跨境贸易便利化框架下推出了一系列政策措施，得到了世界银行的高度赞誉。

（一）世界银行跨境贸易指标体系构成及中国的排名

世界银行营商环境指标体系包括10个一级指标，以企业获得感为中心涵盖了企业全生命周期，具体包括开办企业、办理施工许可、获得电力、登记财产、获得信贷、保护少数投资者、纳税、跨境贸易、执行合同和办理破产。每个一级指标分别由相应的二级指标构成，每个二级指标基本都可以量化，保证了排名的可比性和精确性。“跨境贸易”指标是营商环境指标体系的第8项指标，主要评估企业国际贸易便利化程度，指标的设计从进口和出口两个方向、单证合规和边界合规两个环节、时间和费用两个考核标准进行排列组合，组合起来共8个二级考核指标。如表1所示，跨境贸易指标共有8个二级指标。

根据世界银行官方网站[12]发布的数据，如表2所示，在《2018年营商环境报告：改革以创造就业》中新西兰、新加坡、韩国、美国、英国等国家位居前10名，而中国在参与排名的190个经济体中位列第78名，总体处于较落后地位。在10个一级指标的分项排名中，中国排名最好的是“执行合同”（第5名），排名最差的是“办理施工许可”（172名），“跨境贸易”则排在97位，可以看出中国在“跨境贸易”上处于非常落后的地位，比越南还落后3名。

（二）跨境贸易便利化先进国家和地区经验借鉴

表1 世界银行营商环境指标体系跨境贸易指标构成

表2 2018年世界银行营商环境报告中部分国家和地区排名

在“跨境贸易”的单项指标排名中，根据世界银行[12]发布的数据，丹麦和卢森堡等16个国家和地区并列第1名，中国香港排在31位，韩国、美国、新加坡、日本分列第33位、第36位、第42位、第51位。欧盟国家跨境贸易便利化排名普遍靠前，一个重要原因在于欧盟是统一市场，内部通关一体化，跨境贸易存在的阻力相对较小；中国香港、新加坡属于自由港，跨境贸易方面有体制优势；相对来说，韩国、美国、日本等国家在跨境贸易便利化方面排名虽然不是特别靠前，但它们的经验对中国有很强的借鉴意义。韩国跨境贸易便利化的主要经验[13]包括：建设完成了现代通关物流体系，构建了以电子封印和电子地图为基础的货物监视综合网络与自动甄别系统，开发了包括19个关键管理部门在内的单一窗口系统，设立了自由贸易区（Free Trade Area，FTA）全球中心，开发和普及标准原产地管理系统，实施了一站式通关支援服务，建立了公平的贸易环境。美国的经验[14]是在“9·11”恐怖袭击事件后，利用美国国家优势地位，以强调贸易安全和贸易便利化为原则推出了一系列措施，其中包括：海关—商界反恐伙伴计划（Customs-Trade Partnership Against Terrorism，C-TPAT），由政府和商界共同构建和维护一个安全的供应链，保证贸易高度守法以提供可靠的通关风险布控信息，使海关既能快捷办理加入C-TPAT企业的进口通关手续并即时解决其所遇问题，又能确保边境安全与反恐；24小时（提前申报）规则（24-Hour Rules），对于所有输往美国的海运货物，承运人必须于货物在境外港口装船之前24小时向美国海关申报货运舱单信息。日本的经验[15]是建立了完善的贸易便利化组织实施体系和法律保障体系；强化海关边境管理的制度和措施，包括经认证经营者制度（AEO制度），海关风险管理，商品归类、海关估价和原产地预裁定制度，提前审单制度，自动化货物和港口整合系统；提高港口管理水平和效率等。

（三）北京市跨境贸易便利化实施现状

1.重大政策措施

2015年北京市成为全国服务业扩大开放试点城市，持续推进服务业深化改革和扩大开放，促进了跨境贸易环境的改革与完善。2017年9月，北京市在全国第一个推出了《关于率先行动改革优化营商环境实施方案》[16]，着重提出要营造更加便利的贸易环境，提升贸易便利化水平。2018年北京市在世界银行跨境贸易便利化框架下持续推出了一系列措施：3月出台了《关于优化营商环境“9+N”政策文件》[17]，精准解决企业的痛点和难点问题；6月底参照国家制定的营商环境试评价23项指标体系，出台了《进一步优化营商环境三年行动计划》，包括22项任务措施以及从2018—2020年共计298项具体任务清单，其中跨境贸易便利化方面三年共计17项任务，涉及口岸软硬件升级改造、口岸收费清理和监督检查、关检业务融合和监管模式创新、“单一窗口”标准版的推广应用和功能完善、企业信用等级评估机制建设、离境退税配套政策完善、贸易领域证书证明电子化管理等。

由于北京的出海口主要在天津，而世界银行侧重考察海港的跨境贸易状况，为此京津两市建立了跨行政区域联动工作机制，围绕天津港压缩通关时间和降低口岸费用联合出台工作方案和政策措施。2018年3月和4月先后出台《关于大力优化营商环境提升京津跨境贸易便利化若干措施的公告》联合公告第1号[18]、第2号[19]。联合公告第1号公布了7大类17条措施，主要内容包括海运集装箱港口作业实行信息电子化流转、优化报关报检和查验、便利单证办理、推广无纸化、推广应用国际贸易“单一窗口”、建立和公布费用清单、建立港口查询服务和通关意见反馈机制等。联合公告第2号公布了8大类16条措施，主要内容围绕压时、降费、提效、透明化等目标，具体包括推进天津港口规范收费和作业“一站式”服务、进一步减少单证办理环节、推进通关作业改革、优化海关检验检疫服务、深化国际贸易“单一窗口”建设、推进中介服务规范化、畅通进出口货物运输绿色通道等。

2.海关等监管部门主要措施

海关等监管部门主要推行了四个方面的措施。一是业务整合。推行关检融合，企业报关报检资质合并，实现了监管、通关作业申报查验放行“三个一”（一次申报、一次查验、一次放行）等业务领域的优化整合，减少了环节并压缩了时间。二是精减单证。海关全面梳理相关法律法规和规章制度、规范性文件，及时立改废释，2018年11月1日前将进出口环节需验核的监管证件从86种减至48种。三是使用统一的“单一窗口”系统。从2018年8月1日起，海关、检验检疫统一使用国际贸易“单一窗口”标准版，将原来的报关报检手续合并为一次申报；9月26日，北京率先在国际贸易“单一窗口”标准版上实现办理出口退税申报；10月15日起实行进口许可证件申领和通关作业无纸化。四是创新监管模式。天津新港海关设立综合业务处，将一些原来需要单独办理的综合性通关、查验后处置等业务统一办理流程，进行集中办理。税收征缴方面，从2018年9月1日起在北京等10个关区推行关税保证保险试点，火凤凰（北京）国际艺术品物流有限公司拿到了全国第一份关税保证保险单[20]，在海关享受进口货物“先放后税”的通关便利。

3.口岸运行企业主体主要举措

依据世界银行跨境贸易便利化框架，口岸运行企业主体也发挥着至关重要的作用，因此各相关企业也出台了大量措施。天津港集团以集装箱港口“一站通”平台为依托全面实行业务单据无纸化，加快码头“网上营业厅”上线运营，天津港物流信息网和天津港电子商务网两网融合，推出了“一站式阳光价格”清单模式[21]，主动发布收费项目、收费标准、服务内容及业务办理电话等信息。北京各口岸运行企业主体也采取多种措施，包括增加设备投入并提高使用效率，增加投入提升信息化智能化水平，提升人员数量和质量，延长非工作时间作业时长，优化作业流程，加强全链条企业的协调配合，创新服务方式，提高口岸物流运转效率等。

4.所取得的成效

北京市所取得的成效具体反映在口岸通关时间和口岸通关费用指标变化上。北京市商务委员会副主任柯永果在提升京津跨境贸易便利化新闻发布会上公开发布的数据显示：北京国际贸易“单一窗口”将原来涉及4家口岸查验部门34个单证共1 781个数据元减少到731个；海关方面，约80%的入境货物在审单合格后直接通关放行；单证办理上出口原产地证办理时长从2017年的24小时压缩到2小时左右；东疆保税港区取消运抵集港环节，出口集装箱可节约成本200～300元，压缩时间12～24小时[22]。据人民日报报道，2018年4月以来，天津港集团公司全面梳理与世界银行评价口径相对应的12项费用，自推出“一站式阳光价格清单”服务至2018年8月，企业约40.5万标箱受益，累计减免费用1.2亿元[23]。根据国家口岸办每月监测的进出口整体通关时间数据，北京市整体通关时间持续降低。经第三方评估，北京市跨境贸易指标明显改善，进出口边境合规成本、进口单证合规成本降低1/3以上，进出口单证合规耗时、进口边境合规耗时压缩2/3以上。在2018年8月底召开的全国营商环境评价现场会暨优化营商环境工作推进会上，北京市在所有22个参评城市中取得全国营商环境试评价第一名。天津港口岸“一站式阳光价格清单”服务被国务院列为向全国推广的三个典型经验之一。北京市在全国率先规范中介服务，推出口岸通关作业限时承诺，得到了世界银行专家的肯定。2018年10月31日晚，世界银行发布了《2019年营商环境报告：为改革而培训》，中国排名相比2017年上升32位，排名第46位，其中跨境贸易方面也空前上升了32位，位居全球65位，进口边境合规成本从745美元降低到326美元[24]。负责编制营商环境报告的世界银行全球指标局高级经理丽塔·拉马霍表示：我们在北京和上海两个城市看到世界银行10个评估领域中的7个，中国的改革均取得了非常明显的进展。

四、北京市跨境贸易便利化中存在问题及原因分析

为深入了解北京跨境贸易便利化方面存在的问题，有针对性地筛选了北京空港、海港（平谷国际陆港）、陆路、铁路等各口岸有代表性的企业，于2018年8月上旬进行调研，其中又以空港为重点，采取发放调查问卷、实地考察、座谈会访谈等研究方法对企业进行了深入调研，找出存在的问题并进行原因分析。

（一）口岸通关时间和费用方面存在的问题

此次调查共发放问卷60份（每个企业一份），收回有效问卷45份。调查问卷的设计共分为口岸通关时间、口岸通关费用两个部分。口岸通关时间设计了8个问题，前4个是封闭性的选择题，后4个是开放性问答题；口岸通关费用4个问题，前3个是封闭性选择题，最后1个是开放性问题。调查的45家企业中，从事商业地产等基础性产业的企业3家，从事具有公共服务性质的口岸运行主体企业12家，货运代理企业28家，报关企业2家。

1.口岸通关时间方面存在的问题

通过对表3调查问卷的整理分析，高达96%的调查对象认为口岸通关时间需要缩短，这为政府推动压缩通关时间提供了依据。关于口岸通关时间存在的问题，“口岸货物周转流程不够优化”和“信息化程度需要提高”这两个选项都超过了70%，“申报手续烦琐”的选择也超过了50%。对于海关以及相关政府部门最需要优化调整的环节，“单证需要进一步精简”和“异常问题处理机制要更加优化”超过了80%，“查验流程要更加便利企业”和“审批流程要更加公开透明”都超过了70%。对于口岸运行主体企业，认为应当“优化分拨流程”的超过了90%，“增加安检及分拨设备配备并加强管理”的接近80%，而“提高信息化手段”和“增加夜间及节假日分拨时间”都在60%左右。

表3 口岸通关时间调研问卷

2.口岸通关费用方面存在的问题

在口岸通关费用方面，通过对表4调查问卷的整理分析，虽然认为口岸通关费用需要降低的比例低于通关时间的比例，但仍然有接近八成的调查对象认为应该降低口岸费用。对于北京口岸费用需要改进的方面，“收费不公开透明”“下游企业没有议价能力”的选择率都超过了60%，认为“收费过高”的也超过了七成。在具体哪些口岸费用需要降低方面，认为口岸地面服务费需要降低的超过了70%，分拨费用需要降低的为76%，而口岸仓储费用和查验费用需要降低的选择也都超过了半数。

（二）跨境贸易便利化存在问题的原因

通过调查问卷，再结合现场实地调查、开座谈会、个别企业访谈等结果，对口岸通关时间和费用方面所存在问题进行分析，其中原因归结于以下四个方面：

1.海关监管模式和监管流程方面

海关是国际贸易的“守门员”“指挥棒”，其监管模式、监管流程对货物通关便利化程度发挥着至关重要的作用。近年来，海关改革力度越来越大，关检融合后通关时间不断压缩。不过从调研结果看，目前海关监管模式和流程还需要进一步优化。所反馈的主要问题，一是准备单证等申报材料仍然耗时较长，特别是进口环节很大一部分时间都是用来准备各种申报材料。据粗略统计，货物通关所需要的单证全部加起来约有159种，涉及十几个部门和口岸运行主体，使企业耗费了大量时间精力。二是提前申报模式企业顾虑较多，利用率极低。海关为了加快通关速度、节约通关时间，推出了提前申报业务模式，允许企业在货物到港之前申报，货物到港后履行简单手续就可以放行，从而大大加快通关速度。然而，航空运输的复杂性和舱单信息来源广泛致使格式不标准、信息不准确，一旦提前申报造成错误，会导致申报企业花费更多时间精力来纠错，且对企业的信用资质造成不利影响。因此，货代企业选择提前申报的比例极低。三是进口通关环节缴税时间长。缴税环节也是进口货物通关耗时较长的一个重要因素，主要原因在于确定待缴税款后，非汇总征税的部分企业组织税款需要耗费较长时间，有些企业内部审核流程长达3～5天，客观上延长了通关时间。四是法检流程还需要优化。现有的法检流程还不够公开透明，与规范化、标准化、科学化、可预期的目标还有差距。五是异常问题处理时间过长。企业在办理通关手续的过程中，经常会碰到一些异常状况，而处理这些异常状况，往往使企业疲于奔波并耗费大量时间与精力。

2.国际贸易“单一窗口”系统功能方面

表4 口岸通关费用调研问卷

新加坡、美国等一些国家早在20世纪就开始建设国际贸易“单一窗口”，使跨境贸易化繁为简，大大便利了国际贸易。WTO《贸易便利化协定》正式生效后，各成员都有义务建设“单一窗口”。中国在2014年就开始建设“单一窗口”的试点，北京市2016年11月正式推出“单一窗口”；2018年8月1日，北京市开始切换到国际贸易“单一窗口”关检融合统一申报新系统，“单一窗口”功能不断完善，有效简化了货物通关手续，压缩了通关时间。然而，从企业反馈的情况来看，“单一窗口”仍然存在一系列的问题：单一窗口的涵盖范围仍然不够全面，系统稳定性仍然有待提高，界面设计不够人性化，有些功能模块的协调性还有缺陷，业务流程的透明性还有待提高，与上下游相关企业信息系统的对接仍然不完善。

3.跨境贸易企业中心作用方面

跨境贸易便利化的宗旨就是使从事跨境贸易的企业在经营上更加便利快捷、高效率、低成本，换言之，企业才是跨境贸易便利化的核心和基础。货代、报关和货主等跨境贸易企业是跨境贸易便利化的支持者和利益获得者，虽然数量众多，但在跨境贸易便利化的改革过程中相对处于较为弱势的地位，不能有效聚合成一个声音，因此在口岸整个体系中处于较为被动的地位。政府机构是跨境贸易便利化工作的引领者，主导着工作的进度和方向，现实中政府主要为了公共利益而坚决推动跨境贸易便利化，但缺点在于不能完全掌控口岸公共资源，没有绝对的话语权，在落实压缩通关时间和降低口岸费用方面有一定困难。同时由于政府部门不从事具体的通关业务，如果没有非常深入的调查研究，就不能完全理解跨境贸易便利化的问题所在，真正达到优化跨境贸易环境的目标，甚至存在着为了完成工作任务而出台一些不切合实际举措的风险。口岸运行主体企业是口岸正常运转的重要承担者，对跨境贸易便利化起着不可忽视的重要作用，但由于同时肩负着企业利益和公共责任，在一定程度上、一定范围内存在着矛盾和冲突：一方面，口岸运行主体企业本身也要求相关政府部门简政放权以对其经营需求提供便利，从而提高口岸物流效率以获得更高的经济效益；另一方面，口岸运行主体企业处于相对垄断的优势地位，有获取垄断利益的冲动和便利，对多年已经形成的既得利益格局很难割舍，客观上存在着抵制改革的现实基础。

4.口岸现代治理体系方面

口岸是国家设立的对外交往门户，是国际贸易的枢纽和节点，承担着重要的公共职能。虽然口岸地理范围狭小，但处于境内境外的交汇点和跨境货物的关键节点，汇集了包括跨境贸易企业、口岸运行主体、监管部门等众多主体，如果没有形成现代化的治理体系，口岸的运行效率就不能提高。这其中除了海关等政府监管部门外，口岸运行企业主体和跨境贸易企业也扮演着非常关键的角色。口岸运行主体方面，目前北京各口岸都有成熟的口岸运行主体企业，以市场化的方式承担着口岸正常运转的公共职能。调研发现，口岸运行主体企业也有很多需要改进的地方，在口岸通关时间上有分拨流程不够优化、透明度不高、环节过于烦琐、手工操作环节还大量存在、各环节之间信息系统不匹配等问题，口岸通关收费不够公开透明，且由于口岸资源的稀缺性和垄断性，导致下游企业议价能力弱，没有形成科学合理的价格机制等问题。跨境贸易企业包括货代公司、报关企业、货主企业等，而货代、报关企业是口岸通关整体链条的关键环节，是海关、口岸运行主体企业和贸易企业的中间媒介，其效率和专业程度直接影响着通关速度。货主企业是口岸通关链条的最下游企业，是很多通关单证手续的最后承担者，对口岸通关效率也有着不可忽视的影响。但是，部分企业业务水平参差不齐、工作节奏慢、不及时办理相关手续，部分企业内部流程烦琐等。调研发现，口岸通关环境的优化是一项复杂的系统工程，涉及的层面、环节、主体等范围很广，要达到国际先进水平需要综合施治、长期努力，不能有毕其功于一役的思想，还要进一步做好顶层设计，统筹推进，以彻底实现口岸跨境贸易便利化。

五、北京市跨境贸易便利化的对策建议

优化跨境贸易环境，既是落实WTO《贸易便利化协定》所必须承担的国际义务，也是缓解世界银行每年一度营商环境评价排名现实压力的需求，更是适应中国经济进入新常态、深化供给侧结构性改革、贯彻新发展理念、建设开放型经济、实现高质量发展的必然要求。北京市通过几年来特别是2018年的不懈努力，跨境贸易便利化已经初步取得成效。下一步还应该从以下几个方面做好工作。

（一）以海关为中心推进监管模式创新

跨境贸易便利化，本质上是对已经形成的跨境贸易方面的制度规则和惯例做法以世界先进水平为借鉴、以便利跨境贸易企业经营为目的而进行的改革。关检融合之后的海关成为跨境贸易最主要的监管部门，对跨境贸易便利化起到至关重要的作用。口岸效率的高低、通关时间的快慢一定程度上取决于海关监管模式和业务流程。下一步，海关应该以世界先进经验为借鉴持续创新，不断优化简化业务流程，明确查验标准和作业时限，创新关税及代征税缴纳模式，提高标准化规范化程度，做到公开、透明、可预期，形成国际化、法治化、便利化的具有国际一流水平的监管模式。

1.持续优化精简单证

单证是货物通关的通行证，精简单证能够加快通关速度。根据世界银行的统计，跨境贸易便利化先进国家，有的只有两三种单证，最少的只有一种单证。而我国在监管环节，单证从86种精简到了48种，下一步仍然要持续压缩精简，特别是要在确保国家安全的基础上下大力气压缩影响企业通关时间的单证。除了海关及各政府部门的监管单证外，还要梳理口岸运行企业等机构的单证，根据情况进行处理。对梳理出的问题单证综合评估后区别施策：能减掉的要坚决减掉，能合并的要合并，能简化的要简化，能互联网办理的不要求现场办理。

2.大力推广提前申报模式

提前申报是有效提高通关时间的科学模式，下一步海关要采取得力措施打消跨境贸易企业的顾虑，引导企业使用提前申报模式。国家层面可以参考美国24小时规则的经验，要求来华货物提前按照标准格式向中国申报，既可以保障国家安全，又可以提高舱单信息的准确性，从而提高企业申报的准确性，为企业提前申报做好准备。另外，对于提前申报出现的错误，海关要建立快速容错机制，合理范围内允许企业根据相关凭证快速修改报关信息，并不计入企业的信用管理记录。

3.建立便利企业的税收征缴模式

推广汇总征税模式，扩大关税保证保险的使用范围，采用电子化手段便利企业缴纳关税及代征税。

4.规范查验监管模式

规范查验比例、查验流程、作业时限，减少查验的随意性和货物的滞留时间，使企业对查验的过程心中有数。

5.建立海关监管服务快速响应机制

对于通关报检中出现的异常事件，虽然比例很低，却严重影响着企业的获得感和通关时间及费用成本。因此，海关要建立有效的、快速响应的监管服务平台，通过网络、APP、热线等多种渠道及时收集整理企业所反馈的问题，安排专业人员对企业所反映的问题迅速反应，快速解决企业碰到的问题。

（二）以国际贸易“单一窗口”为中心提高通关全流程信息化水平

信息技术革命是人类社会发展的一次重要的技术革命，大大重塑了经济社会发展面貌，促进了生产生活的便利化。跨境贸易由于地理范围覆盖全球、通关规则千差万别而受到很大制约，互联网等信息化技术的发展很好地克服了跨境贸易所碰到的困难。近年来中国推行的国际贸易“单一窗口”提高了跨境贸易的便利化程度，避免了企业重复提交等无效劳动，有效克服了信息孤岛缺陷，但与世界先进水平相比、与企业的期望相比还需要不断地加以完善。国际贸易“单一窗口”目前北京已经做到了“单一窗口”货物申报全覆盖，但随着上线企业的增加，下一步需要做好系统的稳定性和可靠性，同时要尽快和相关政府部门沟通协调，完善功能模块，提高信息共享程度，真正做到一个窗口办完所有跨境贸易事项。与此同时，要提高跨境贸易整个链条的信息化程度，将运输企业、口岸运行主体企业、货代报关企业、货主企业等整个链条和流程全部纳入信息化操作流程，减少或取消手工作业。做好系统的标准化，使整个链条的各个环节实现无缝对接，真正发挥系统整合的优势和作用。

（三）以跨境贸易企业为中心建立闭环工作机制

应当建立以跨境贸易企业为中心的闭环工作机制，充分发挥企业在跨境贸易便利化中的中心作用，建立系统完整的闭环工作机制。

1.建立相关企业行业组织

跨境贸易企业虽然数量众多，但呈现出一盘散沙的状态，碰到问题没有反映的渠道和上诉的平台，真实需求和意见很难及时反馈，问题导向的正确方向难以明确。建议建立跨境贸易企业行业协会，把货代、报关、仓储、物流、外贸、生产等涉及跨境贸易的企业组织起来，以利于更好地了解企业的真实需求。

2.畅通企业反映问题的通道

通过微信群、QQ群、投诉热线、专报简报、评价信息系统等各种方式，让企业的声音及时传达出来，随时掌握真实情况，解决习近平总书记所说的“投诉无门”的问题。

3.充分发挥企业的中心作用

政府要真正做到以企业获得感为中心，高度重视企业意见，出台政策措施之前要充分调研，摸清企业的真实需求再对症下药，政策出台之后要关注企业的反馈情况并及时调整，政策充分发挥作用后要通过第三方评价机构做好企业的满意度测评，做好事后的评估。在深化跨境贸易便利化改革中，出台的政策措施一定要充分征求跨境贸易企业的意见，执行过程中不可过糙过急，要注意效果和事后评估，始终以跨境贸易企业为中心做好服务工作。

（四）以推进口岸治理体系和治理能力现代化为中心，形成具有活力、效率、开放、便利等特征的口岸营商环境

一时的政策措施见效快，但往往不能解决根本问题，而制度建设是管根本管长远的方法。真正解决跨境贸易便利化还是要依靠建立系统科学的口岸制度体系，推进口岸治理体系和治理能力现代化，形成具有国际领先水平的口岸管理体系，打造具有活力、效率、开放、便利等特征的口岸营商环境。

1.建立完善合理的口岸价格形成机制

对于口岸价格制度，应该形成政府规范引导、口岸运行企业主体规范化经营、跨境贸易企业有话语权的格局，建立各方共同参与的动态化调整的价格形成机制，最终使口岸价格水平具有国际竞争力，达到促进跨境贸易便利化的目的。

2.优化口岸物流信息流体系

口岸货物的高效快捷运转，离不开物流和信息流的流畅运转，运输企业、分拨企业、货代报关企业等各相关主体要简化作业流程、优化交接环节，始终确保货物高效便捷流动。

3.针对口岸企业建立信用管理、奖惩激励、考核评价机制

针对参与跨境贸易各环节的企业建立一套科学规范的信用管理体系，把失范行为纳入系统，引导督促各主体合法合规经营。对于失信企业或有其他违法违规行为的企业，要有相应的惩罚和退出机制；对于信用记录良好的企业给予一定的奖励激励；建立口岸运营行业标准及有效的考核评价约束机制，有效规范引导各参与主体的行为。

六、结语

随着经济全球化呈现出的复杂局面，特别是中美贸易摩擦的出现，中国进一步提升跨境贸易便利化程度对于推动全面对外开放、构建人类命运共同体就显得非常必要。跨境贸易便利化是优化营商环境、深化改革开放的重要组成部分，也是推进我国高水平对外开放、建设开放型经济体的重要战略举措之一。世界银行跨境贸易便利化框架下的北京实践作为国家对外开放战略的重要组成部分，在实践中取得了预期的效果，起到了应有的引领示范作用，对全国的跨境贸易便利化发展起到了重大推动作用。世界银行的高度认可证实了北京在跨境贸易便利化方面改革的有效性，同时需要清醒地认识到跨境贸易方面改进的空间依然很大，目前所取得的成果还不巩固，世界其他经济体也都在飞速进步，对北京乃至全国跨境贸易便利化来说，真正的改革才刚刚拉开序幕。