乡村振兴的国际经验与若干关键认识

■ 陈 明

党的十九大提出实施乡村振兴战略，随着《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》和《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》陆续发布，乡村振兴战略进入了落地实施阶段。按照《规划》明确的目标，到2020年，乡村振兴的制度框架和政策体系基本形成，各地区各部门推进乡村振兴的思路要得以确立。稳妥有序推进乡村振兴，需要把握主要发达国家振兴乡村经验和规律，并充分结合各地实际，确立正确的思路举措。

一、发达国家振兴乡村的主要经验

第一，城镇化与乡村振兴是协同推进关系

根据发达国家的经验，实现乡村全面振兴，通常要具备几个方面条件：一是工业化、城镇化达到较高水平，农村人口和农业就业人员的比重都大幅降低，专业农户的收入与周边城市中等收入水平相当。二是生产力高度发达，农业增加值绝对水平上升的同时，在国内生产总值中的比重大幅降低。三是城乡统一的要素市场基本形成，特别是农村土地可以与城市土地平等参与市场交易，市场在城乡要素流动中发挥决定性作用。

第二，很少有区别于城市的乡村治理体系

主要发达国家在政府管理、社区自治、基本公共服务供给等方面都实现了城乡一体，并不存在具有明显二元特征的社会治理体系。在这个意义上，乡村只是作为一种区别于城市的自然空间而存在，而区别于城市的社会空间意义上的乡村已经成为历史。城乡之间不存在二元制度，乡村本质上只是人口密度相对低的地区，农业成为现代社会分工链条中的一个门类，农民本质上是城外市民。

第三，城乡之间主要在产业政策和环境政策上有差别

针对农业产业的特殊性，各个国家都会有专门的农业支持保护政策，以提升本国农业竞争力和农民收入；针对农村地区的空间特点，各国都制定了特定的环境政策，以维护自然生态系统的可持续性。在产业政策中，最为特殊的当数农业合作社政策。欧美农业合作社规模很大，欧洲甚至存在跨国合作社，农民可以通过合作社分享全产业链的收益。美国农场收入只占全产业链收益的15%，荷兰牧场收益只占全产业链的10%，日本农场收入也不超过全产业链的30%。如果没有合作社惠益分享机制，欧美农场几乎全部亏损。

第四，合理的城乡布局对乡村振兴有重要推动作用

国际经验显示，如果城乡布局合理，土地利用效率能够大幅提升，乡村社会也将更有活力。合理的城乡布局包含以下三层含义：一是城乡界定合理。与我国通过“行政区划”来界定城乡不同，国际上通常用人口稠密区（DID）概念来区分城乡。一般可以将总人口超过5000人，核心区密度4000人/km2以上的居民点看做一个小城市，各类城市之间的广袤区域看作乡村。二是城市设置合理。主要发达国家城市设置的一个重要特点是对区域政府和城市政府作出合理区分。一般来说省、县是区域政府，市是城市政府；区域政府要负责区域管理，城市政府只负责城市管理；市可大可小，无固定行政级别。三是人口布局合理。城市人口均衡分布于大中小城市，专业农户分散居住在农区，农业产业链人口和逆城镇化人口居住在大型农村居民点或小城镇。

二、推进乡村振兴要避免的一些认识误区

笔者在调查中发现，不少地方对乡村振兴存在一些认识上的误区，很多做法不符合中央要求和基本规律。稳妥有序推进乡村振兴亟需端正以下认识。

第一，产业兴旺绝不意味着“村村点火”

很多地方对产业兴旺理解片面，主要表现为“三个热衷”：一是热衷打造全域旅游。华南某县在周边县市已经存在知名红色景点的情况下，全县打造全域旅游，效果并不好。东部一个镇打造全域旅游，要求全镇18个村都提炼打造自己的特色，每个村平均投入1000万元，成本收益不成正比。二是热衷发展有机农业。一位县委书记说“打绿色牌、走有机路”是实现农业发展弯道超车的法宝。道理诚然不错。但要注意发达程度如欧洲和美国，有机农产品的市场占比也不超过5%，绝大多数还是普通农产品。三是热衷引进工商资本。很多地方希望引进工商资本投资花卉、中药等经济作物来发展乡村产业。城乡间畅通的资本流动有利乡村发展，但是资本密集型农业受市场波动影响大，一旦投资人“破产跑路”容易带来系列问题。

产业兴旺是大尺度概念，并不是要求每个村都要上马特色产业。乡村振兴框架下的产业兴旺，最核心、最根本的是提升中国农业的质量效益竞争力，而构建“规模经营+社会化服务+合作社”的农业经营体系是提升竞争力的主要出路。

第二，基础设施不能搞“全面推进”

各地推进乡村振兴中纷纷以“美丽乡村”“特色小镇”之名大规模推进乡村基础设施建设。热火朝天的建设背后实际潜藏不少问题：一是投入方向“错位”。南方某县在偏远乡镇甚至是空心村大规模投资建设，但县城附近很多村庄基础设施条件长期得不到改善。偏远空心村庄未来人口将大量流出，很多设施实际上无人使用，投入方向的错位带来很大浪费。二是全面推进并不现实。据我们调查，一个中等规模村庄要把基础设施全面改造至少需要500万元。全国50多万个行政村如果要全面推进，仅此一项就需3万亿元，这还不计折旧和维护费用。显然，这是公共财政“不能承受之重”。三是降低土地利用效率。在当前土地制度约束下，进城农民宅基地、承包地退出的渠道还不顺畅。村庄基础设施完善客观上放大和强化了上述制度问题，使土地连片经营变得困难，不利中国农业长远发展。

随着城镇化步伐加快，城乡布局已经发生重大变化。一些中西部县和很多山区县实际上只有县城能够达到小城市标准，大量乡镇将逐步收缩为农村居民点，村庄则可能萎缩消失；而华北地区一些村庄规模已经达到小城镇标准，比如河北石家庄附近几千人的大村庄比比皆是。乡村振兴中基础设施建设应把握和顺应城乡格局变化趋势，通过合理投入引领城镇化和乡村振兴协同推进、相得益彰。

第三，人才振兴要避免“一哄而上”

当前，有一种意见是大肆鼓励城市工作人群返乡创业或者投身农村，这种做法未必符合中央的政策意图。有一部分人实际上不适合或不愿意留在乡村，应该创造条件帮他们进入城市。一是深度贫困人口。从结构性角度看，除部分残障人士外，大部分贫困人口致贫的主要原因是劳动力不能与其他的生产要素实现有效结合，直接表现为就业的严重不充分。在传统条件下，土地、资本劳动力间的配置不均衡，农民不可能在小块土地上摆脱贫困。城镇化为大量人口的脱贫提供了最重要的机会，农民进入城市实际是劳动力在市场引导下从低效率向高效率移动。效率提升带来收入提升，这就触及了脱贫的本质意涵。二是劳动务工群体。很多地方借乡村振兴之机鼓励进城务工农民回乡创业。实际上，他们当中有创新创业能力的是极少数，大部分要通过辛苦劳动换取报酬。显然，城市找到合适工作的机会更多。三是学龄少年儿童。农村人口居住分散，优质教育资源难以自然集聚，即便强行由国家出资办教育，投入产出也难成正比。因此，学龄少年儿童在城市接受教育更合理。对上述人群，应该创造条件帮助他们留在或者进入城市，前提是尊重他们的意愿。

乡村振兴的中坚力量主要是新型职业农民、农业社会化服务提供者和真正的“新乡贤”，应该鼓励这些人回到农村。当然还需要各方面人才共同努力，但他们完全可以通过兼业或者志愿服务等方式支援乡村，不必非得下到或者回到农村，更不必被戴上“城归”的帽子。

第四，集体经济不宜“盲目壮大”

要真正发挥集体经济对乡村振兴的支撑作用，首先需要正确认识集体经济的特征和规律：一是集体经济能壮大的本是少数。全国范围内，完全没有分地的村庄大概有2000多个，现在发展突出的不过几百个。当然也有不少后发的集体经济强村，但通常都有特定的条件和机遇。发展集体经济不能搞简单复制，一定要探索适合自身特点的集体经济实现形式。二是集体经济主要用于富民而不是治村。乡村振兴的终极目标是实现城乡社会治理一体化，城乡公共服务财政全覆盖。村庄一级的“政经不分”难以解决内部人控制和超经济强制问题，中央推进农村集体产权制度改革就是要解决这一问题。三是许多集体经济发展措施等同于直接拨款。比如，把小水电工程、光伏发电项目移交村集体收取租金，或者设立政府平台送股份给乡镇或村集体，这些形式在本质上与直接拨付资金给村庄无异。深入探究，环节太多、形式复杂反而会增加交易成本，还不如踏踏实实转制为财政拨款。

在党的十九大之后召开的首次中央农村工作会议上，习近平总书记就强调要建立符合市场经济要求的集体经济运行机制，正本清源，纠正了一些地方发展集体经济的盲目和错误做法。

三、推进乡村振兴的若干建议

第一，深化土地制度和经营制度改革，提升农业竞争力

一是增强土地经营权的产权强度。在农地“三权分置”框架下，突出加强对土地经营权的保护，加快推进土地经营权抵押、入股改革，为农地规模经营夯实基础。二是探索承包地、宅基地有偿退出机制。探索土地承包权、宅基地资格权“永久退出”机制，为扩大土地连片耕作创造条件。三是开展大型专业合作社试点。选取适宜的地区和产业，借鉴欧美合作社模式，以家庭农场为主体、供销社为基础，试点组建跨县市的大型合作社，提升农民惠益分享收入。

第二，合理划分村庄类型，分类推进乡村振兴

一是改革城乡区划制度。借鉴国际通行做法，以符合中国国情的“人口稠密区”标准划分城乡。二是合理划分村庄类型。开展全面的城乡布局调查，将现在全部乡镇、村庄划分为小城镇、大型居住区、特色村庄、专业农庄、衰退型（乡镇）村庄等五类并出台指导性规划。三是分类精准施策。达到小城镇标准的镇村划为“县辖市”，逐步设立城市政府和公共财政，按城市进行管理提升；大型居住区、强化此外的乡村地区按照乡村振兴要求推进。

第三，壮大乡村振兴的中坚力量，为人才流动和作用发挥创造条件

一是全面建立职业农民制度。建立职业农民制度，核心是“注册农业经营者制度”，即对职业农民进行分类注册登记，国家支农资金实行分类投入。二是培育农业社会化服务组织。一部分新型职业农民可以提供播种、收割、病虫害防治等技术服务，但未来还要培育发展一批专门从事农业金融、保险、电商、物流的服务组织来支撑农业做大做强。三是为“乡贤”作用发挥创造条件。发挥好“乡贤”作用，需要一套合理的治理体系与之配套：首先“乡贤”的权力不能太大，至少不至于对村民形成经济上和宗法上的制约；其次自治体的设置要合理，利于各类“乡贤”发挥作用，不至于使一部分人落入边缘化境地。

第四，深化农村集体产权制度改革，探索集体经济有效实现形式

一是变“政经合一”为“政经分开”。社区党组织、自治组织、集体经济组织分置并行、分设账户、分开选举。逐步剥离股份社承担的社区福利和公共服务职能，专事资产经营，逐步实现乡村公共服务财政全覆盖。二是变“无偿配股”为“出资购股”。随着集体经济发展，允许现有成员按所持股资产净值获得一定比例有偿配股，同时允许历史遗留问题人员出资购股。三是变“封闭运行”为“合理流动”。近期，允许股权在股份社内部继承、转让、买卖、赠送和抵押。远期，推进股份合作股权的证券化、市场化改革，实现股份社公司化转置。