公共服务合作生产与农民合作社转型：理论基础与发展前景

■ 文 / 本刊评论员 赵 黎

中国社会科学院农村发展研究所助理研究员

2019年中央1号文件提出坚持农业农村优先发展的总方针，其中很重要的一项是要加快补齐农村人居环境和公共服务短板。在优先安排农村公共服务上，我国政府强调鼓励市场机制、社会力量和农村社区的广泛参与，这为我国农民合作社的发展带来了新的机遇。在这里，公共服务合作生产模式作为一种创新性公共服务供给方式，可以提供重要的理论参考和实践依据。在公共服务合作生产的过程中，经典合作社将有可能转型成为面向整个社会和社区的一般利益合作社，而这正是当下发达国家农民合作社的发展实践。

在理论上，过去学界认为，政府部门供给效率低下使得公共服务市场化成为提高服务效率与改善服务质量的最佳方案。然而，现有研究表明，以政府购买服务为例的市场化方案时而并未达到预期效果，在实践中逐渐表现出碎片化服务与服务供给持续性不足、居民参与程度不高、指标化服务等负面影响，削弱了公共服务效率与社会回应能力。针对于此，在过去的一二十年中，合作生产成为公共服务供给和公共管理研究中的重要概念。公共服务合作生产使得服务使用者和消费者参与到公共服务的决策、供给与评估中，这种公民参与的特征可以提高服务供给的社会回应能力，增强满足服务使用者和消费者需求的精准性，从而改进公共服务的供给效率。

在实践中，我国农民合作社以其强大的经济和社会功能可以在加快补齐农村公共服务短板过程中成为乡村社会公共服务供给的社会中坚力量。在社区发展和乡村建设过程中，农民合作社能够充分发挥其特殊的组织功能与制度优势，在公共服务供给、基础设施建设和信息流通等领域，有效连接地方政府、市场力量、乡村能人、村干部、各种群团组织、作为服务使用者甚至投资者的村民等多元主体，拓展地方政府与农村社会、社区和村民各自的角色。农民合作社可以赋权于民，使公众参与到公共服务生产与公共政策创新的过程中，特别是在提供持续性公共服务上，合作社的组织运作可以成为一种最佳实践模式。

乡村振兴战略的提出，表明我国农村地区的发展已经不再只是农业的发展，而是乡村社会的全面发展，如同发达国家那样。在欧美诸国，当地居民必须面对保护生态环境、乡村景观管理、社会服务与社区发展等新问题，为了应对这些问题，全新的合作形式开始出现。作为混合型组织，一些农民合作社在经历短暂的发展困境后，通过与时俱进的组织设计将其社会目的与市场机制更紧密地联系在一起，为传统领域之外的社会问题提供了创新性的解决方案。这些新兴发展领域包括电力或用水供应、替代性能源生产、儿童保育、病残照料、健康促进、养老服务等。合作社在这些领域的实践与拓展，既体现出其对关心社区和社会可持续发展的承诺，又为当地提供了必要的社会和公共服务。合作社追求的已不再是组织成员的利益，而是社会普遍利益，并以公民参与和民主决策作为组织运行的基本特征。换言之，这些新型合作社已经不再是经典意义上的互助型合作社，而是转型成为一般利益合作社。

在落实乡村振兴战略的过程中，公共服务合作生产的发展模式可以为我国农民合作社提供有益的制度借鉴。社区综合型合作社和其他新型农民合作社可以在构建现代农业社会化服务体系、加强农村基础设施建设、提升农村劳动力就业质量、增加农村公共服务供给、发展新型农村集体经济等方面作出独特的贡献。它们在促进社会创新、协助政府降低治理成本、增强政府与当地社区之间信任的同时，通过合作生产和多元参与充分体现出社会治理现代化的时代精神，具有巨大的社会价值和发展潜力。