深化农村土地制度改革大幅度提高农民财产性收入

刘宇杰

农业、农村、农民的发展问题，是事关发展全局的重大问题。所谓农民，我国法律界和政策制定的决策者在认定农民时用了一个极为简单的办法，即户籍标准。1958年1月《中华人民共和国户口管理条例》正式实施以后，我国形成了农村户口和城市户口“二元结构”的户籍管理体制。凡是具有城镇户口的居民（不管他从事何种职业）就是城市居民；具有农村户口的居民（不管他从事何种职业）就是农民。随着我国户籍制度的改革，2014年7月30日，国务院公布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，明确了建立城乡统一的户口登记制度。这标志着我国实行了半个多世纪的“农业”和“非农业”二元户籍管理模式退出历史舞台，原有以户籍标准划分农民的方法不再适用。本文所指的农民，即在农村拥有承包地和宅基地的居民。农民持续较快增加收入是缩小城乡居民收入差距和全面建成小康社会的重点，也是“三农”工作的中心任务。解决好“三农”问题的关键，在于通过深化农村土地制度改革，大幅度提高农民财产性收入，让土地资源为农业、农村、农民的生存与发展提供坚实保障，为农民增收致富开辟广阔的前景。

一、提高农民土地财产性收入是农民持续增收的新的增长点

农民收入由四个部分组成，即工资性收入、家庭经营性收入、转移性收入和财产性收入。工资性收入即劳动报酬收入，是农民受雇于单位与个人，依靠出卖自己的劳动而获得的收入，主要包括三方面，一是农民工在非企业中的从业收入，二是在本地企业中从业收入，三是本地常住农村人口在外地的从业收入。简单说就是打工挣的钱。家庭经营性收入是指家庭经营的相关收入，主要指农产品买卖收入。转移性收入是指国家、单位、社会团体对居民家庭的各种转移支付和居民家庭间的收入转移，包括政府对个人收入转移的离退休金、失业救济金、赔偿等；单位对个人收入转移的辞退金、保险索赔、住房公积金、家庭间的赠送和赡养等，农民的转移性收入主要指政府的各种财政补贴。财产性收入，指通过资本、技术和管理等要素参与社会生产和生活活动所产生的收入，即家庭拥有的动产（如银行存款、有价证券）和不动产（如房屋、车辆、收藏品等）所获得的收入，包括出让财产使用权所获得的利息、租金、专利收入；财产营运所获得的红利收入、财产增值收益等，对农民来讲，土地是最重要的财产，农民的财产性收入主要来自土地。

“小康不小康，关键看老乡”。近年来，我国农业和农村经济总体向好，农民收入增长较快，“十二五”期间农民收入年平均增长了9.6%，增幅高于GDP增幅、高于城镇居民收入增幅，有利于缩小城乡收入差距。同时也要看到，随着国际经济环境的变化和我国经济发展进入新常态，通过工资性收入、家庭经营性收入和转移性收入的增长来增加农民收入的难度越来越大。具体来讲：一是工资性收入增加的难度越来越大。农民务工人数和工资增长幅度反映了农民增收的水平。经济新常态下，农民务工数量增长的速度在减缓，工资增长的幅度在下调。从数量增长来看，2011-2014年，农民工外出数量分别增长了1055万、983万、633万和501万，增幅逐年下降；从工资增幅来看，近几年增幅下降表现得更为明显，2012和2013年工资性收入名义增长分别为16.3%和16.8%、2014年仅增长9.8%。今后，在经济增速放缓、结构调整和产业转移等多重因素的影响下，农业剩余劳动力转移面临“拐点”，一方面，劳动密集型的中小企业经营困难，继续增加就业岗位和提高工资水平的空间不大，另一方面，多数农村剩余劳动力已转移到城镇和非农产业，劳动力的供给也在减少。因此，通过农民务工数量增长和提高工资标准来大幅度增加农民工资收入的难度越来越大。二是家庭经营收入不确定性较大。近年来，随着专业大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型经营主体的兴起和土地流转的加快，一家一户小农经济逐步被适度规模经营取代，产生的规模效益增加了农民的家庭经营收入。但是，农业面对的灾害性气候的自然风险和农产品价格波动的市场风险导致农民的家庭经营收入存在很大的不确定性。特别是当前国际市场的农产品价格普遍低于国内的农产品价格，国内农产品受成本“地板”和价格“天花板”的双重挤压，农户务农种粮收益有限，比较效益较低的问题仍比较突出。三是转移性收入难以成为农民增收的主要渠道。近年来，随着国家强农惠农政策的实施，农民的转移性收入也在不断增加。如2013年陕西省农民人均纯收入6503元，较上年增长12.8%；其中人均转移性收入639元，同比增长18.3%，增速快于工资性收入、经营性收入和财产性收入，为优化农民收入结构发挥了促进作用。但也要看到，一方面，转移性收入在农民总收入中占的比重较低，不足以支撑农民持续增收。另一方面，在经济新常态下，国家财政收入增速有所放缓，以直接补贴等形式进一步增加农民的转移性收入也面临较大的财政压力。

从以上分析可以看出，农民的工资性收入、家庭经营性收入和转移性收入提升空间因种种因素受限的情况下，作为农民收入重要组成部分的财产性收入特别是土地财产性收入对农民收入增加贡献有多大？能否成为农民增收的重要渠道？答案应该是肯定的。首先，财产性收入增长潜力较大。目前，农民财产性收入占农民总收入的3%左右，与其他国家或地区农民财产性收入相比严重偏低。2007年，我国台湾地区农民财产性收入折合人民币为6701元，占总收入的12%，同期，美国农民财产性收入大约占个人收入的17.5%，德国农民财产性收入大约占个人收入11.7%，加拿大农民财产性收入大约占个人收入11.5%，而我国2007年农民财产性收入仅占总收入的3.1%，到2013年也仅有3.3%。积极创造条件，让更多农民拥有财产性收入，已成为增加农民收入，缩小城乡居民贫富差距的重要突破口，随着今后农村相关制度的不断完善，农民财产性收入还有很大的增长空间。其次，农民拥有大量的财产资源。农民拥有土地、山林等资源，拥有土地承包经营权、集体收益分配权、宅基地使用权等多种财产权利。以福建省为例，每户农民拥有耕地2.82亩，宅基地0.69亩，山林地19.3亩，还有194.4平方米的房产等，这些财产如果都能明晰产权转化为资产在市场上交易转让，实现应有价值的话，将为农民增收致富带来广阔的空间。最后，农民土地财产性收入增长前景看好。近年来，受农村土地征收补偿水平提高、农民土地流转等因素影响，农民土地已经成为农民收入特别是部分地区农民收入的重要增长来源。如成都市通过开展城乡建设用地增减挂钩，农民财产性收入占总收入的比例达到8%；东莞市通过让农民参与农村集体建设用地开发经营，使农民财产性收入达到农民收入的21%；苏州市以土地入股开展股份合作，发展壮大集体经济组织，财产性收入已占到农民总收入的35%。

二、农民土地财产性收入增加面临的制约因素

土地作为农民重要的生产资料，既具有生活保障功能，又是农民最重要的财产。农民土地财产包括承包地、宅基地和集体建设用地。农民土地财产收入具体来源为土地承包权转让收入、宅基地用益物权转让收入、集体建设用地增值收益、征地补偿等。当前，由于土地制度安排的制约，造成农民土地财产权益损失、土地增值收益难、征地补偿低等一系列问题，影响了农民土地财产性收入的增长。

（一）土地产权不够明晰

我国农村土地实行集体所有制，不同的法律对集体产权主体界定不同，宪法规定农村土地归农民集体所有，民法通则规定为乡（镇）、村两级所有，物权法规定为村农民集体所有、村内两个以上农民集体所有和乡镇农民集体所有，导致集体产权主体虚置和不明确，农民的土地财产权益得不到保障。农民拥有土地使用权，但也受到种种限制，如农民的土地承包经营权有一定的年限，土地的转让权只能在农业用途范围内转让受到限制，土地的抵押权和继承权缺失。宅基地方面，农民只被赋予占有、使用的权利，而没有收益和处分的权利。

（二）土地要素自由流动的市场还没有建立

农民的土地财产收入要实现，土地必须能够入市并且在市场上自由流动。当前推行的农地三权分置改革，极大地推动了农地的流转，给农民带来实实在在的收益，但农地在流转过程中也会遇到一些限制，如所有权主体对利益分配的争议、土地的社会保障功能对自由流动的限制、农民转为市民后承包地如何退出等。宅基地流转严格限制在集体内部，宅基地上盖的房屋没有房产证无法入市买卖。此外集体建设用地入市受到一定的限制，难以做到与国有土地同权同价，城乡统一的土地市场还没有建立起来。

（三）征地制度制约农民财产性收入

随着我国工业化和城镇化进程的加快，农村集体土地成为工业化和城镇化用地的主要来源。当前征地制度存在的问题主要有两个。一是征地范围过宽。现行法律规定国家为了公共利益的需要，依法对农村集体土地进行征用，但对于什么是公共利益没有明确界定，一些地方借公共利益的名义进行商业开发，征用了大量的经营性土地。二是征地对农民的补偿过低。政府在征地时对农民土地的补偿价格不按市场价来计算，而是按照被征地的原用途的收益来确定，包括土地补偿费、安置补助费、地上附作物补偿费和青苗补偿费等。政府将征收来的土地按照市场价格通过招拍挂的方式出让，从中获得巨大的差额收益。南京市政府曾经向农民征地的最低价为8万元/亩，最高价为20万元/亩，而转手出让最低价为120万元/亩，最高价为980万元/亩，巨额差价成为地方政府财政收入的重要来源。

三、增加农民土地财产性收入的对策建议

要使农民的财产性收入持续稳定增长，需要进一步放宽政策，推进土地制度改革，发挥市场对土地资源的配置作用，加大对农民财产权利的保护力度，拓宽农民财产性收入的渠道，不断增加农民收入。

（一）明晰农村土地产权并赋予产权主体相应的权利

在坚持农村土地集体所有的前提下，使农民的各项土地财产权利保持长久不变，并进行确权颁证登记。加快推进农村集体土地确权登记发证工作，为农民颁发土地承包经营权证书、宅基地使用权证书等，把土地的使用权、收益权和部分处分权明确赋予农民，使农民的土地财产权利得到法律的保护，农民成为独立的产权主体。除土地确权颁证登记外，农民土地股份合作制也是明晰产权的有效形式。农民把土地折量入股，集体经济组织行使土地的使用权和处分权，农民根据股份享有明确的土地收益权。土地量化为股权，均等分给农民，是在坚持土地集体所有制的前提下明晰产权新的实现形式，有利于提高农业劳动生产率，维护农民合法的土地财产权益。

（二）加快建立土地要素自由流动的市场

完善土地承包经营权流转市场，搭建交易平台，发展中介机构，真正让市场在资源配置中起决定性作用，同时建立健全农村社保体系，解决农民的后顾之忧，积极探索土地继承权和抵押权的实现形式。改革农村宅基地使用制度，盘活宅基地和农民房屋财产权，取消宅基地只能在集体内部流转的限制，允许农民的住房进入房地产市场交易、转让、抵押等。以构建城乡统一的建设用地市场为目标，因地制宜探索集体经营性建设用地入市办法，研究确定入市类型，探索适合的入市方式，合理分配集体经营性建设用地入市带来的土地增殖收益。

（三）保障征地农民财产权

加快推进征地制度改革，进一步完善土地征收制度。明确征地范围，探索制定土地征收目录，严格界定公共利益用地范围，对经营性用地要打破现有征地制度框架，通过市场机制来解决。规范土地征收程序，征地要征求被征地农民意见，实行阳光操作，严格禁止未批先征或集体经济组织擅自出让。大幅度提高农民在土地增殖收益中的比例，制定征地方案、补偿方案和安置方案时，要吸收被征地农民参与其中，征地补偿标准应与当地经济发展水平同步提升，并参照当地土地的市场价格。处理好经济发展与维护群众合法权益的关系，建立社会稳定风险评估制度，健全矛盾纠纷调处机制，完善征地农民多元保障机制，维护农村经济社会和谐稳定。

增加农民财产性收入，事关城乡一体化建设，事关农民切身利益。深化农村土地制度改革，涉及方方面面，难度之大可想而知。只要坚持土地制度改革的市场化方向，让市场来优化配置土地资源，完善平等的城乡要素交换关系，让利于农民，把增加土地财产性收入作为进一步提高农民收入的切入点和增长点，农民收入完全有可能再上一个新的台阶。