新旧动能转换背景下破产审判工作的改进路径

孙永一 李毅斌

2014年3月6日，习近平总书记在参加广东省代表团审议时提出“腾笼换鸟、凤凰涅槃”，要求着力推动产业优化升级，充分发挥创新驱动作用，走绿色发展之路。①参见《腾笼换鸟 凤凰涅槃》，载《人民日报》2015年8月31日第05版。2015年10月，李克强总理在谈到当时中国经济形势时说：“我国经济正处在新旧动能转换的艰难进程中”，②《李克强对当前中国经济的6点判断》，载中国政府网http：//www.gov.cn/xinwen/2015-10/16/content_2948459.htm，2018年10月16日访问。自此“新旧动能转换”开始正式出现在国家领导人讲话中。2018年1月3日，国务院正式批复同意山东省设立我国第一个新旧动能转换综合试验区，这是十九大后获批的第一个区域性国家发展战略，也是全国首个以新旧动能转换为主题的区域发展战略。2018年2月27日，山东省属企业新旧动能转换重大工程建设誓师大会在济南召开，吹响了全省新旧动能转换工作新征程的号角。2019年2月11日，在山东省“担当作为、狠抓落实”工作动员大会上，刘家义书记在讲话中将新旧动能转换列为山东省“八大战略布局”之首。

在新旧动能转换已成为事关山东经济发展全局重要战略的新形势下，认真把握新旧动能转换的内在要求与破产审判工作的关联，充分认识破产审判工作在新旧动能转换中的重要作用，提出新旧动能转换背景下完善破产审判工作的对策，有着重要的时代意义。

一、新旧动能转换与破产审判工作的内在关联

新旧动能转换中的“转换”二字，从字面来理解是“转化”和“更换”的意思，这种转换不是割裂的、孤立的，而是联通的、连续的，是充满智慧的起承转合。新动能是踩在旧动能肩膀上出现的，新动能的产生和发展离不开旧动能发展过程中积累的经验乃至失败教训。旧动能“被转换”为新动能注定不会是一蹴而就的过程，必须付出执着的探索和艰辛的努力。进而言之，就新旧动能转换的内在要求而言，“转化”对应的就是“凤凰涅槃”，是一种“进化”式的转换，是在不完全否定旧动能的基础上完成的质变和迭代。“更换”对应的则是“腾笼换鸟”，是一种相比而言更为激进的转换，是在淘汰旧动能的基础上完成的筛选和扬弃。就山东省而言，新旧动能转换的核心是发展新技术、新产业、新业态、新模式“四新”经济。目前传统产业在全省经济态势总量中仍占绝对优势，因此，传统产业在一段时期以内仍然是支撑经济社会发展的最重要的基础性力量。但与此同时，在新旧动能转换的持续刺激作用下“四新”经济不断涌现，加之传统产业通过创新经营模式等方式不断转化为“四新”经济，“四新”经济将逐渐成长壮大为经济社会发展的全新驱动力量。只有在“四新”经济发展壮大为可以与传统产业相提并论甚至超越后者的时候，“四新”经济和传统产业这“两只手”都足够强壮，山东省的经济发展才能够拥有健康的体魄和不竭的动能，才能够持续超越自我，在全国的经济发展洪流中不断搏击，奋勇前进。

破产审判工作的作用与新旧动能转换的内在要求十分契合，且环环相扣。破产审判中的清算程序起到的就是“更换”的作用，就是要“腾笼换鸟”，即在市场的指引下，通过司法途径淘汰旧动能，引入新动能，引导市场资源进行优化配置。而破产重整、和解程序起到的则是“转化”的作用，就是要“凤凰涅槃”，即通过债权人和债务人达成谅解，引入新的经营策略、新的技术方案乃至新的投资主体，最终创造“浴火重生”的崭新局面。由此不难看出，新旧动能转换与破产审判工作具有内在关联性：一方面破产审判工作密切响应新旧动能转换的内在要求，有助于新旧动能转换顺利进行；另一方面破产审判工作本身也是新旧动能转换的突破口，是新旧动能转换的重要抓手。因此，随着新旧动能转换不断走向深入，破产审判工作的重要性会日益凸显，它将在新旧动能转换的新形势下发挥不断增强的积极作用，同时也会获得越来越良好的发展空间。

二、破产审判工作在新旧动能转换中的重要价值

新旧动能转换的重点就是把握经济结构调整和发展方式转型，而通过破产审判淘汰旧动能、导入新动能是经济结构调整和发展方式转型的重要路径，因此，破产审判工作事实上已经成为新旧动能转换工作中的关键一环，在新旧动能转换中有着重要的价值：

（一）助力改善营商环境

营商环境是指伴随企业活动整个过程的各种周围境况和条件的总和。①参见吴学军：《新旧动能转换背景下济南市营商环境的优化探析》，载《中共济南市委党校学报》2018年第1期。在社会主义市场经济条件下，营商环境对于地方经济发展和动能培育具有非常重要的作用。②参见高中东：《从深圳经验看山东新旧动能转换》，载《理论学习》2017年第9期。优良的营商环境能够为新旧动能转换提供有力保障。营商环境的优劣足以对国家及地区的就业、财税乃至经济社会发展产生重大影响，已经成为评测国家或地区核心竞争力以及可持续发展能力的重要依据。优良的营商环境足以为企业的创新及发展提供强大助益，有助于经济结构调整和转型升级，以形成新的发展动能。新的发展动能壮大之后，将发挥示范带动作用，并产生集群效应，又有利于营商环境的进一步优化。可见，优良的营商环境与新旧动能转换之间能够形成正相关的积极促进作用，而低劣的营商环境则恰恰相反。世界银行对于营商环境的10项评价指标中就包括“办理破产”。近年来，全国法院致力于为改善营商环境提供优质司法服务，其中破产审判工作取得了显著成效。根据世界银行2017年对全世界190个经济体营商环境的测评，我国破产处理情况位列第53位，比2013年的第82位上升29位。③参见罗书甄：《破产审判“妙手”促“生病企业”回春营商环境评测我国破产处理情况全球上升29位》，载《人民法院报》2017年12月26日第01版。2019年3月28日施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定（三）》同样是最高人民法院为充分发挥司法职能作用，营造优良营商环境而采取的重要举措。以上事实和数据充分说明了破产审判工作对于营造良好营商环境所起到的重要作用。

（二）加速淘汰落后产能

相关数据显示，2015年山东省管企业2/3的利润被僵尸企业吃掉了，④参见尹明波：《山东新旧动能转换不仅仅是“僵尸企业”出清和“混改”——经济学家常修泽的“新旧动能转换”经济学思考》，载《中国经济导报》2017年7月1日B03版。这充分说明淘汰落后产能在新旧动能转换中的必要性和重要性。僵尸企业往往处于产业中低端，新旧动能转换需要削“低”拉“高”，以匹配消费市场的转型升级。此外，僵尸企业大都集中在产能过剩行业，新旧动能转换又需要去过剩产能去库存，因此，依法处置僵尸企业已成为执行新旧动能转换战略的必然选择。而要依法处置僵尸企业，通过破产审判工作推动优胜劣汰机制的进一步健全和落实至关重要。法院以市场化的选择为基础而“因案施策”，能够重整的就进行重整以促进落后产能向先进产能转化，不能重整的则进行清算。“腾笼换鸟”，切实减少无效供给、化解过剩产能、释放生产要素、降低企业杠杆率，确保市场资源流向新的先进产能。破产审判工作的目标是把产能落后的僵尸企业挤占浪费的资源盘活和高效利用，为新旧动能转换做好甄别过滤和优胜劣汰工作。2018年底，济南市中级人民法院顺利完成了7家市属国有困难企业的破产清算工作，累计安置职工21000余人，配合政府发放安置资金5.4亿余元，处理债权总额58.1亿元，在破产财产处置后释放出市区中心地段土地1000余亩。经测算，预计带动投资近千亿元，为促进济南地区经济社会发展、推动国有企业有效推陈出新做出了贡献。

（三）科学优化要素配置

僵尸企业占用大量劳动力、土地、资本等重要资源却不产生或很少产生实际效益，降低甚至抑制了资源的配置和使用效率，严重束缚了生产力中最活跃的劳动力因素，强制性扭曲了市场正常发展的轨迹，造成市场失灵；同时还会对代表生产力和新动能发展方向的新型企业产生“劣币驱逐良币”效应，严重阻碍社会经济发展。①参见尹明波：《山东新旧动能转换不仅仅是“僵尸企业”出清和“混改”——经济学家常修泽的“新旧动能转换”经济学思考》，载《中国经济导报》2017年7月1日第B03版。新旧动能转换要求提高资源利用效率，优化市场要素配置。破产审判工作能够积极响应新旧动能转换的上述要求，发挥完善优胜劣汰的竞争机制，调整经济产业结构，优化社会资源配置使用等作用。②参见王欣新：《论破产法在市场资源配置中的重要作用》，载《中共杭州市委党校学报》2014年第6期。例如，僵尸企业进入破产重整程序后，新资本必然会选择果断淘汰落后产能，集中注入最为先进、最具活力的生产项目，以最优化地激活和发挥各种生产要素的积极作用，尽快产生经济效益，恢复盈利能力，确保重整计划得到顺利实施，最终实现企业的涅槃重生。进而言之，僵尸企业重整所具有的上述积极作用，还会向其上下游产业蔓延扩散，有利于更大范围内的资源优化配置和生产要素效能发挥，产生积极正面的“蝴蝶效应”，保障和促进市场经济持续健康发展。济南第七棉纺织厂是济南市陷入危困局面的老国有企业，在对其进行破产清算基础上，新建10万纱锭的棉纺项目，采用国内领先的设备生产高附加值产品，实现了扭亏为盈，上缴利税逐年上升。该案也被山东省高级人民法院评选为服务保障新旧动能转换重大工程十大典型案例。

（四）有效释放矛盾风险

新旧动能转换在淘汰旧动能、培育新动能的同时，也不可避免地影响到经济社会的方方面面，可能引发各类矛盾风险。这些风险如果得不到妥善预防和处理，可能会对经济社会发展产生一定的乃至重大的冲击，因此必须加以审慎处理。例如，众多僵尸企业已成为金融风险高地，大部分僵尸企业除资不抵债外，往往还涉及到众多银行呆账坏账，形成银行不良贷款潜在风险。正如诺贝尔经济学奖获得者罗伯特·恩格尔教授所指出，银行向僵尸企业提供的巨额贷款已经构成中国潜在的巨大金融风险。①参见唐烨：《罗伯特·恩格尔：“僵尸企业”背后的金融风险》，载《解放日报》2015年12月3日第06版。此外，僵尸企业涉及到职工就业、产业上下游企业以及关联企业等方方面面，如果得不到妥善破产处理，不仅会继续挤占其他企业的资源和机会，破坏市场公平竞争和自由选择机制，还可能引发诸如信访、区域经济衰退乃至崩盘等涉及社会稳定的风险问题。《最高人民法院关于进一步加强金融审判工作的若干意见》指出，通过破产审判可以依法审慎处理可能引发金融风险、影响社会稳定的破产案件，特别是涉及相互、连环担保以及民间融资、非法集资的企业破产案件，避免引发区域性风险和群体性事件。此外，在破产程序中，可以通过政府与法院的联动，以及采取或清算或重整和解的妥当破产程序，及时处置企业资产，妥善安排企业职工，清偿职工和债权人债权，提振区域经济形势，有效缓解社会矛盾和化解经济风险。2017年9月，山东省商河县人民法院裁定批准济南浙鲁盛业房地产开发有限公司重整计划，标志着这起重大涉民生房地产烂尾工程破产案件圆满重整成功。该工程涉及535户居民，是一项涉众重大民生工程。此案的圆满审结最大限度地保护了各类债权主体的合法权益，有效消除了一起重大社会矛盾隐患，为该县的社会经济发展大局营造了良好的司法环境。

三、新旧动能转换背景下破产审判工作的改进路径

面对新旧动能转换提出的更高的工作要求，破产审判工作显露出问题和不足。如破产审判队伍人员缺乏，专业化程度不够，难以适应新旧动能转换工作发展的需要；破产管理人队伍良莠不齐，相关制度建设运作不畅，对破产审判工作开展屡有掣肘；法院与政府部门的联动协作力度不足，面对诸多破产工作困难独木难支；对清算与重整、和解程序判别启动的针对性不强，难以充分发挥破旧立新的理想效果，等等。破产审判工作应当针对以上问题寻求解决方案：

（一）提升破产审判工作的专业化和规范化水平

“破产法不独包括民法、商事法、民事诉讼法、强制执行法，亦包括刑事法规及行政法规。换言之，破产法为上述诸法之混合法，错综而研究之，其难自不待言。”①吴传颐：《比较破产法》，商务印书馆2013年版，第86页。破产审判工作涉及诸多审判领域，内容错综复杂，培养一名成熟高能的破产法官绝非一朝一夕之功，就山东省而言，新旧动能转换的任务要求更凸显了破产审判力量的捉襟见肘。人民法院应当针对破产审判工作难度大、专业性强的特点，从提高破产审判队伍整体力量和专业化水平的角度出发，将纪律意识强、业务素质好、综合能力高的商事审判法官选拔配备到破产审判岗位，努力做到破产审判力量配齐配强的制度化和常态化，确保形成老中青相结合、人员配置合理的审判力量梯队。应当学习北京、上海、深圳设立破产法庭的先进经验，倡导各中级人民法院设置专门的破产审判庭。大力推动在全省范围内开展对破产审判服务于新旧动能转换先进经验的交流和推广，以促进全省破产审判工作质效整体水平的显著提高。进一步加强对破产法官、法官助理及其他审判辅助人员的业务培训，重点培养和提升破产法官适用法律、解读政策、理论调研、综合协调等能力，以不断适应破产审判工作任务的需要。应当根据破产案件的审理特点，科学制定绩效考核机制，“不仅充分反映出相关法官破产案件办理的效率与质量，还应当反映其所付出艰辛劳动与承担的各种压力，并以此作为破产法官年终考核、评先评优以及晋级晋职的客观依据”。②赵树文、王嘉伟：《僵尸企业治理法治化保障研究——以破产法及其实施机制的完善为研究路径》，载《河北法学》2017年第2期。应当加强风险防范，确保司法廉洁，筑牢拒腐防变的防线。特别是要加强对破产财产管理、变现和拍卖等重点环节的监督，堵塞管理漏洞，以制度管人，按程序办事，以廉政建设的成效确保破产审判工作的健康顺利发展。

（二）完善破产管理人选定与考评制度

新企业破产法实施后的十余年间，破产管理人队伍已经从无到有，逐步发展壮大。破产管理人作为破产具体事务的执行者，在破产工作中发挥着重要作用，其素质能力的高低，直接影响到破产审判工作的质量和效果。如果说在破产审判为新旧动能转换提供优质司法服务工作中，人民法院起到的是战略指引和把控全局的作用，管理人则肩负着确保诸多战术目标实现的任务。因此，人民法院应当下大力气做好对管理人的指导和管理工作，积极探索和完善相关机制，进一步明确管理人工作职责，理顺管理人工作规范，切实发挥管理人在破产案件审理中的职能作用，为新旧动能转换提供更强助力。要加强对管理人的监督指导，法院有效的监督手段是法律赋予法院在破产程序中实施强制措施的权力。③参见叶军：《破产管理人制度研究》，中国人民大学2003年博士论文，第185页。要明确法院监督和管理人履职的边界范围，理顺法院与管理人之间的关系和职责分工，切实保障管理人依法履行职务的独立性，发挥管理人在债权申请登记、债务人财产管理、追收、变价、分配等事务中的主导作用。要完善合理有效、规范具体的管理人指定程序，充分运用市场化原则，兼顾多方利益需求，建立随机、轮候与竞争相结合的管理人指定模式，结合企业类型、规模、案件复杂程度等因素来决定管理人的产生方式，筛选出能力强且效率高的破产管理人参与到破产工作中来。要推进社会中介机构管理人的适用，引导担任破产管理人的传统中介机构吸收具有专业技术知识、企业经营能力的人员，探索法律问题与社会问题分别处理机制，促进管理人工作的专业化和职业化，不断提高管理人做好复杂工作的综合能力。要完善管理人资格准入、年度考评和淘汰机制，探索建立管理人履职评价档案，作为管理人晋级、降级、淘汰的依据，根据考核评价结果，定期对管理人名册进行更新，以进一步调动管理人履职积极性，激励管理人主动提高自身业务知识和综合能力。要完善事后责任追查制度，倒逼管理人依法规范有序行使职权，有效防止管理人越位、渎职乃至权力寻租，切实保护债权人和债务人等各方利益主体的合法权益，确保破产程序依法顺利推进。

（三）健全政府与法院联动工作机制

在审理破产案件工作中，既涉及到以破产手段有效化解过剩产能、提高资源配置效率，进而恢复现有产业和企业发展动能，又关系到妥善处理企业退出和产能化解所引发的国有资产保护、金融安全维护、职工安置和再就业保障等一系列问题，涉及面广、影响重大，仅靠法院的一己之力难以解决所有的破产难题。因此，落实好政府在企业破产法实施过程中的公共服务和社会管理职能，建立健全府院联动机制，畅通行政权和司法权的衔接协调，是破产审判工作顺利开展的重要保障。应当建立有政府相关部门参加的联席会议制度，一方面，能够及时直接地了解政府部门关于新旧动能转换等工作的现实需求，以便于更加有的放矢地调整优化破产审判工作的发展方向，做好相关司法服务；另一方面，采取协调相关部门集中解决困难和攻克重点难题等工作措施，积极争取政策倾斜，统筹解决企业破产工作中出现的职工安置、土地证照不全、破产财产难以变现以及企业职工集体上访等工作困难，确保多元化破产联动协调工作机制发挥重要积极作用。此外，还应当建立诸如破产联动办公室之类的常设机构，吸收政府相关职能部门人员参加，办公室成员各司其职，各负其责，协调配合，形成合力，妥善处理破产案件审理过程中涉及的受理前业务指导、信息搜集提供、破产财产变现、分配等工作，以显著提高破产案件审判质量和效率，有力保障破产审判工作有序开展、稳妥推进。济南市中级人民法院早在2012年即建立了以法院为主导，以国资委、工商、税务等政府相关职能部门为主体的破产联动办公室，经过数年的协同配合，府院联动工作成绩斐然，前述7家市属国有困难企业的破产清算工作顺利圆满完成即是该办公室取得的工作成果之一。

（四）充分利用重整与和解程序

重整、和解制度不是简单地将破产企业“归零”，而是立足于破产企业实际，穷尽法律手段以促其重生，集中体现了破产法的拯救功能，相较破产清算制度而言，是更为和谐柔性的拯救企业的手段，体现了现代破产法的发展趋势。加强重整、和解制度建设，是人民法院服务和保障新旧动能转换、促进现代化经济体系建设的重要任务。应当树立重整、和解程序优先的理念，充分认识、高度重视重整与和解程序的功能作用，妥善审理破产案件。要“坚持把救治生病企业放在首位，以市场化为导向，探索完善破产企业识别机制，根据破产企业自身经营情况和市场前景决定是对症施治还是依法出清”。①郁琳、谢勇：《尊重企业自主兼并重组 建立市场导向破产制度》，载《人民法院报》2016年9月19日第04版。在新旧动能转换背景下，建立破产清算、重整、和解的识别分类机制，综合考虑国家产业政策、优化资源配置、市场发展前景等因素，在僵尸企业进入破产程序后，根据企业陷入破产原因、实际资产、债务数量类型、职工安置等状况进行评估分类、分别处置，对于严重不符合国家产业结构调整政策、已经丧失拯救价值的产能落后企业，坚决进入破产清算程序，尽快完成市场出清；对于由于陷入担保圈等原因导致经营管理困难，但仍具有运营价值和盈利能力的破产企业，积极通过破产重整、和解程序化解企业债务危机，调整经营思路，培育新型动能，释放生产潜力，优化资源配置，帮助企业及时走出困境，重新轻装上阵。需要注意的是，破产清算、重整、和解三程序均是化解过剩产能、培育新型动能的有效途径，三程序各有其适用条件和适用对象，不应当不顾破产企业实际情况，出现对重整、和解两程序的过度依赖和不加甄别地盲目适用的不良倾向，这将对破产审判工作效能发挥产生十分不利的影响。因此，要加强对破产三程序的灵活运用，以充分发挥破产审判促进新旧动能转换的职能作用。

四、结语

加强新旧动能转换，是党中央、国务院科学研究我国社会经济发展规律后所做出的战略抉择，同时也是赋予山东省的一项光荣使命。破产审判工作的功能与新旧动能转换的内在要求存在着天然的契合，因此，破产审判要更新观念、放眼长远，富有前瞻性和针对性地开展工作；要强化自身素质，加强破产审判工作全面建设，练好基本功；要找准切入点，聚焦关键点，明确目标，精准发力，借好外力；积极适应新形势发展的任务要求，为新旧动能转换提供优质司法服务。