广东省行政规范性文件司法审查实践研究

谭汝倩

广州大学法学院，广东 广州 510006

行政性规范文件是为了实施宪法法律而形成的一种重要文件，这种文件是否合宪合法，有效管用，直接决定宪法法律的实施以及法治实施是否顺利，同时也影响到人民群众的切身利益。在2018年期间，广东省有关制定机关向省人大常委员会报送备案规范性文件有229件，在这种情况下，广东省人大常委会表示会持续增强对规范性文件的审查工作力度。因此，对广东省行政规范性文件司法审查进行研究有一定现实意义。

一、广东省行政规范性文件司法审查意义

所谓行政性文件，主要是指行政机关在实施行政职权中为执行法律和法规，对公民、法人以及其他组织依法定权限和程序发布的决定。对于行政规范性文件而言，对其进行司法审查的意义体现在下面几点：

其一是权利制衡理论的必然，权利源自于普通民众，人们之所以可以建设国家，放弃自己本身的自然原始状态下对自己的人身财产拥有的完全支配权利，这是由于人们相信公共权利机关。公共权利机关可以预防个人战争，保护自己的人身与财产权。有权力的人直接将权利使用到极致，在对事物的支配方面来看，要预防对权利的滥用，就需要用权利来制衡权利，这也是行政规范性文件进行司法审查的意义所在。其二是保障更广泛公民权利的需求，最高人民法院印发了有关于审理行政案件适用法律规范问题的会议纪要，人民法院经过审查认为被诉具体行政行为依据的应用解释与规范性文件合法有效，在认定被诉具体行政行为合法性时，需要认同其效力。其最大的价值就是赋予各级人民法院在审查被诉行政行为合法性时，能够对被诉文件行政行为依据的法律规范文件冲突，解释与其他规范文件的合法性，以此来判断与选择适用的权利。

二、目前行政规范性文件的审查模式

在一般情况下，行政规范性文件是行政机关进行行政行为的依据。现行的行政规范性文件审查模式主要有以下几种：

(一)立法审查模式

权利机关对规范性文件的审查，主要是在《立法法》、《地方组织法》等相关规定基础上进行的。其中人大常委会是备案的机关，规范文件在公布之后，要在法律规定范围内向上级人大常委会备案。人大常委会自行或是依据权利人要求，对规范性文件进行审查。依据我国宪法与相关组织法规定，权力机关对行政规范性文件审查方式主要是体现在全国人大以及其常委会有权撤销国务院同宪法相矛盾命令。

(二)行政机关审查模式

此模式主要是指行政系统中有行政隶属关系的上级行政机关，对下级行政机关制定文件的行为实施审查制度。行政机关审查模式与我国行政管理体系相契合。其中主要有国务院有权改变地方各级国家行政机关不合理的规定，上级行政机关要对下级行政机关制定文件备案审查与定期清理，地方政府要以地方规章模式对规范性文件审查与程序进行明确。

(三)司法审查模式选择

司法审查主要是法院对文件的审查，我国规范性文件审查制度从缺失到附带审查发展。对于规范性文件审查，我国需要使用哪种模式还需要考虑地方实际情况，要综合每个地区不同的特点，构建符合本地的规范性文件审查制度。对于当前的规范性审查现状来看，作者认为需要实施事前审查与事后审查兼并的制度。事前审查主要是立法机关主导，规范性文件公布生效以前，让立法机关对规范性文件做审查工作，以此保障规范性文件立法目的相符。而事后审查则由当地的人民法院统一实施，人民法院是国家权力的救济性机关，行政规范性文件伤害了公民、法人的合法权益时，需要向人民法院申请审查。

三、广东省行政规范性文件司法审查的实践措施

在进行行政规范性文件的司法审查工作时，其工作可以分成好几个阶段，在不同阶段中，司法审查的实践内容与方式都不一样。

(一)起诉和立案阶段

在这其中先是原告范围，这是明确权利主体范围的关键所在，在审查工作开展中，最重要的是需要在法律不太清楚的情况下，清楚地明确原告资格。原告主体中主体很多，例如行政相对人的权利等，会受到规范性文件的影响，所以其能够提起行政诉讼。还有则是人民检察院，这是法律监督部门，其可以依据职权审查法律效力更低的规范文件。目前检察权范围在不断向着公益方向发展，之后是原告范围，明确合适的被告是行政规范性文件司法审查制度实施中不可缺少的部分。在法律基础上，规范性文件有审查模式，这就表示需要有行政行为，行政相对人才能够在案件之中提出对规范性文件的附带审查。因此，依据谁侵权，谁就担责相关理论，行政相对人一般会用实际行政行为的主体当做被告。行政相对人角度上出发，提起行政诉讼顺带着提起规范性文件审查，是为了验证行政行为依据法违法，从而证明此行为违法效果。因此，把行政行为作出机关当做被告这一方式合情合理。最后是管辖法院，依据我国行诉法中对地域管辖和级别管辖的规定，在地域管辖上，需要由被告所处地来明确管辖法院，比如被告是广东省的，则由当地的法院管理，让具体行政行为作出机关所处地确定管辖法院。

(二)审查阶段

在审查阶段中，需要明确审查范围。司法权具有被动性，所以人民法院审查文件时不能够依职权进行，只能是在原告诉求基础上开展。因此，在工作过程中，若是原告只提出对规范性文件其中一些的条款审查，法院是否也要只审查这部分内容。针对这个问题而言，可以适当突破原告的诉求，对行政规范性文件进行全面审查。这方面主要是借鉴了法国德国行政法院的相关经验，原告一旦提出审查请求，不管是小部分审查或是全面审查，法院都要对文件进做整体审查。还有则是考虑到节省司法资源的问题。若是法院只审查其中一部分部分，而对其他条例不审查，则行政机关下一次也许会因其他条文违法，此时人民法院又需再进行一次审查，这样就浪费了司法资源。然后是审查标准，在其中要将法律作为准绳，保障司法独立性，将追求法律公平作为信念，有效贯彻合法审查标准。所谓审查标准，主要是指人民人员审查行政规范性文件时所坚持的法律。在实施合法性审查标准时，要遵循法律有限和法律保留原则。其中要注重审查程序、审查内容以及审查制定权限等是否合法。合理的审查方式要遵循平等、信赖保护以及比例原则。只有遵循这些原则，才可以保障合法性和标准性。

(三)判决阶段和执行阶段

在此阶段中基础的是审查以后的处理方式，其中要考虑到司法权与行政权独立性，还有相互制约的性质，人民法院要在审查规范文件以后，不针对行政规范性文件做判断，而是适合使用确认方式。我国司法审判权与行政管理权都是相互独立的，并且司法机关不能够使用裁判的方式。然后是处理建议的形式，人民法院在依据请求不同审查之后，可以在实际情况基础上，明确行政规范性文件是否合法，要明确文件合法并不作建议，确认文件不合法，并且建议修正或是废止。最后一个阶段是执行阶段，人民法院要在确定文件合法之后，提出相对合理的意见。但是在实际情况中，行政机关对司法机关处理建议没有及时反馈，则法院为了发挥意见的有效作用，就需要经过上一级行政机关来处理。或者也可以经过权利机关解决，权利机关可以支持法院额处理建议，对一些不合法行政规范性文件，要在保障行政权威的基础上，让文件制定机关对此违法文件进行修改。对于一些特殊性的行政规范文件，若是撤销，一些集体权益可能会受到侵害。而如果不撤销，行政相对人权益则可能被侵害，因此能够让行政机关停止这项文件的落实。

四、结束语

行政规范性文件的司法审查对于地区和整个国家而言都是十分重要的。在当前规范文件审查中，主要有立法审查和行政机关审查等模式。在实际工作中，行政规范性文件的司法审查实践需要落实到具体的阶段，比如前期的起诉和立案，然后是审查阶段以及后期的判决与处理阶段。经过这些环节的有效实践，有效提升行政规范性文件司法审查工作的效率，从而保障大众的合法权益。