高校基本建设内部控制存在的问题及对策探讨

陈 燕

(贵州理工学院计划财务处，贵州 贵阳 550003)

0 引 言

随着高校招生规模的不断扩大，生均用房等基础设施需求增加，基本建设进入快速发展时期，基本建设内部控制的重要性也越来越受到管理者的重视。而相应的内部控制制度体系却没有很好地与高校基本建设的发展相匹配，在一定程度上造成了高校基本建设内部控制意识淡薄、制度不健全、缺乏风险控制意识等问题的发生，导致高校办学风险的加剧。这些问题的出现，显示了在高校建立基本建设内部控制体系的重要性和紧迫性。就高校基本建设内部控制存在的问题进行探讨，如何完善高校基本建设内部控制管理，构建符合高校自身发展特点的内部控制体系，进一步规范高校内部控制管理，提高风险防范能力，预防腐败，对于更进一步完善高校内部控制体系，规范高校基本建设以适应高校健康快速发展，具有重要的理论与现实意义。

1 高校基本建设内部控制存在的问题

1.1 管理者基本建设内部控制意识淡薄

由于受传统的教育观念、管理模式以及落后的管理体制的影响，在实际工作中，不少高校的高层管理者偏重于教学、科研的管理工作，缺乏基本建设内部控制的管理理念，基本建设内部控制意识淡薄。因而，往往缺乏有效的基本建设内部控制制度，一方面造成了建设资金的浪费，另一方面也阻碍了高校整体建设规划的推进与落实。甚至造成了校园内贪腐行为，损害了高校的声誉。

1.2 基本建设内部控制制度滞后

当前，很多高校还没有建立起有效的基本建设内部控制体系，使得高校的基本建设管理面临来自内部和外部的风险。对于高校基本建设项目来说，由于建设周期长，耗费资金多，因此需要做好全方位的监督管理工作，保证项目建设健康有序进行。而在实际工作中，高校老校区的改扩建和新校区的建设通常匆忙上马，各项规章制度制定严重滞后于建设的速度，边建边制定，待发现了问题再整改。制度的不健全造成了基本建设内部控制的效果十分有限，极易发生成本失控等问题，给高校造成不必要的损失。

1.3 高校基本建设专业技术人员缺乏

高校在引进人才和队伍建设过程中，通常把教学和科研人才放在首位，往往忽视了基本建设等专业技术人才队伍的培养和建设，从而导致基本建设财务管理、工程造价、建设管理等方面的专业人员匮乏或整体素质不高，而基本建设过程中每一项工作都是专业性较强而且重要的工作。例如基本建设财务管理是对项目从立项审批研究到竣工决算交付使用的整个建设流程进行财务规划与监管的一项专业技术工作，专业的基本建设财务管理人员能促使基本建设项目规范有效的完成。但是在实际工作中，由于基本建设项目建设周期长，高校一般没有设置专门的基本建设财务管理人员岗位，大部分高校通常指定一个财务人员代管基本建设账务，对工程项目建设没有实时跟进，只是对各种收入支出账目进行核算管理，参与的是事后管理的工作，也没有重视事前准备工作，导致基本建设财务管理中存在漏洞。特别是近年来随着高校的快速发展和改扩建，基本建设项目逐年增多，具有建设管理经验的专业人才、工程造价人员等专业性技术和管理人员稀缺，这在一定程度上影响了管理工作的效率和工程建设进度。

1.4 内部审计监督评价不到位

由于高校内部审计人员人手不足、整体素质不高，对基本建设的审计工作不能及时高效完成，造成工程项目竣工决算滞后，高校审计部门对基本建设项目的介入仅仅停留在招投标和工程竣工结算阶段，往往侧重于事后监督，即项目完工后的审计监督，没有做到全过程跟踪审计。内部审计部门作为同一单位领导下的二级单位，缺乏独立性，对招标文件的制定、工程量清单的编制、工程变更的说明资料及合同的规范性等方面不能充分发挥监督评价职能，也难以对项目建设施工期间的工程款支付情况实施有效监督，审计监督及评价作用无法有效发挥，导致基本建设内部控制管理和评价不客观、不全面。

1.5 缺乏基本建设风险控制和防范意识

随着高校的快速发展和基本建设规模的扩大，高校面临的财务风险也逐渐加大，因为高校建设资金大多来源于银行贷款，资金风险大，而由于我国高校仍属公益性事业单位，侧重于社会效益，对于面临的各种内外部风险缺乏充分的认识，且我国高校不同于国外董事会管理制度，学校领导者是由政府任免，即使管理不善发生了风险，也会有国家和政府扶持，不会发生高校破产现象，这也是导致学校管理者轻视内部控制风险评估的原因之一。而学校在发展过程中，经济活动日益复杂多样，所面临的风险也逐渐加大，尤其是基本建设方面，在项目立项至竣工决算的全过程中都存在不同程度的资金管控风险，资金来源的多样化和投入的增加也带来更大的财务管理风险，而学校管理者由于缺乏风险防范意识，未建立专门的风险评估和管理组织，专业风险评估人员及体系建设都缺乏，应对和防范风险能力明显不足，导致高校存在极大的风险隐患。

1.6 基本建设并入事业大账及核算欠完善

长期以来，高校一直是事业会计与基本建设会计并行的两套账务系统，随着高校体制改革的不断深化，这种分账模式的弊端逐渐显露，不能全面反映学校的资产负债及财务风险情况，也不能保证高校会计主体的完整性和会计信息的准确性。2012年12月19日财政部发布了新《事业单位会计制度》，并于2013年1月1日正式实行，明确规定了将基本建设数据并入事业财务“大账”。而基本建设并账是一项复杂的工作，当前高校基本建设并账工作还存在一些问题。按照现行高校会计制度规定，高校对本单位基本建设相关支出除遵循相关会计制度规定进行会计核算外，还应当按照国家有关基本建设会计制度进行基本建设投资核算。在核算时，高校应单独建账、单独核算，期末将基本建设账相关数据并入单位“事业大账”。基本建设并账工作的不完善会影响大账的明晰性，不利于资金的统筹规划。因此，加快完善高校基本建设并账工作，可以使会计信息完整地反映高校的财务信息和预算执行效果，对学校资金统筹管理以及内部控制制度的有效实施都有非常重要的作用，同时还有利于学校评估财务风险、控制资产负债率、加强资产的管理和监督，不断完善内部控制管理工作。

2 建立和完善高校基本建设内部控制措施

2.1 强化管理者的内部控制意识

高校基本建设工作是一项专业性较强的工作，通常建设项目资金数量庞大，管理如果有一点不到位就会损失上百万甚至千万。学校领导者要充分了解基本建设工作的重要性和对相关管理队伍的不同专业技能要求。在安排基本建设人员时要精心挑选，对人员的专业素质进行考核。把专业素养作为选择基本建设工作人员的重要准则，不能简单抽调一般工作人员作为基建管理人员，更不能任人唯亲，这样才能从人员配备上保证基本建设工程的质量。

2.2 构建高校基本建设内部控制体系

高校要重视基本建设内部控制体系建设，提升监督管理的质量。针对当前高校内部控制制度存在的问题，结合高校规章制度及当前客观实际，不断更新制度内容，梳理部门职能和业务流程，摒弃重投入清管理、重支出轻绩效的意识。高校在基本建设项目管理中，做到将责任落实到岗位，落实到个人，规范权力形式，降低滥用职权的行为，在完善内部控制组织结构中应做到职责的分离和权力的相互牵制，将基本建设项目管理过程中涉及到的决策权、执行权和监督权分配到不同机构，形成相互制衡相互监督的机制。

2.3 提高基本建设管理人员的综合素质

高校基本建设在人员任用中应重视专业能力和实践经验。管理者应具有较强的组织管理和解决实际问题的能力，这样才能为基本建设内部控制管理创造良好的控制环境。应加大基建专业人才引进和队伍建设工作。根据基建工作需要，主动招聘综合素质较高的管理人员和专业技术人员。工程项目的方案论证、施工图设计、项目施工建设及竣工验收都需要专业的管理和技术指导，随着技术的日新月异发展，管理方法也在不断发展，因此，还应加强继续教育与技能培训，制定管理队伍能力提升计划，定期组织培训，不断提高基本建设管理人员和专业技术人员的综合素质，让他们更好地为基本建设发展服务。

2.4 强化内部控制的执行与监督

高校应充分发挥各部门的职能作用，从各方面加强基本建设监督管理。尤其是对工程建设具有重要监督作用的审计部门，必须采取积极有效的措施，加大基本建设项目审计力度，对项目实施全过程跟踪审计。完善内部控制体系，全方位全过程加强对基本建设工程的跟踪管理工作。重点加强对工程建设中涉及项目超概算变更、工程施工进度、材料采购、拨付款等环节的监督审查力度。

2.5 建立风险约束机制

财政部于2012年11月29日印发了《行政事业单位内部控制规范(试行)》(财会[2012]21号)，并于2014年1月1日起施行。高校作为事业单位，要重视基本建设风险的识别，通过建立内部风险管理控制体系与风险定期评估机制来评价经济活动中存在的风险。高校基本建设在项目立项、招投标、勘察设计、合同签订、施工、竣工结算以及工程款的支付等各个环节都一定程度存在较大风险。如果缺乏风险防范的制度体系，极易造成资金的损失甚至会引发严重的管理危机和财务危机等风险。因此，高校对基本建设风险要科学决策，做好防范措施，能规避的尽量规避，不能规避的尽可能减小损失和不利影响。《行政事业单位内部控制规范(试行)》的出台与施行，确立了高校建立与实施内部控制的基本框架，为建立基本建设风险约束机制提供了基本的制度保障。

2.6 完善高校基本建设并账工作，提高会计信息质量

财政部于2017年10月24日印发了《政府会计制度—行政事业单位会计科目和报表》，并要求目前执行《事业单位会计制度》(财会[2012]22号)的单位，自2019年1月1日执行新出台的《政府会计制度—行政事业单位会计科目和报表》，不再执行原制度。高校作为事业单位，属于文件规定的实施范围。目前，《政府会计制度—行政事业单位会计科目和报表》取消了基本建设会计专门建账核算要求，把基本建设经济业务活动并入到事业单位核算业务活动中统一进行核算。至此，基本建设完成了彻底并入事业大帐的基本要求，基本建设投资按照新制度规定统一核算方法，极大地简化了基本建设业务的会计核算，有利于提高单位会计信息的完整性。给高校应按照新的要求和规定，及时完善高校基本建设并账工作，提高会计信息质量。

3 结语

内部控制是防范组织内部风险的主要手段，高校作为培养高层次人才的阵地，担负着特殊的使命。随着高校办学规模的逐渐扩大，基本建设进入快速发展时期，基本建设内部控制的重要性也越来越受到管理者的重视，但很多高校由于在长期办学的过程中，固化形成了一套管理运行思维和模式，相应的内部控制制度体系没有很好地与高校基本建设的发展相匹配，这在一定程度上造成了高校基本建设内部控制意识淡薄、制度不健全、缺乏风险控制意识等问题的发生，导致高校办学风险的加剧。探索如何完善高校基本建设内部控制管理，构建符合高校自身发展特点的基本建设内部控制体系，对于规范高校基本建设以适应高校健康快速发展，确保高校有限的基建投资发挥最大的社会效益，具有重要的理论与现实意义。