依法加强草原征占用管理的措施探讨

张玉棠, 苏红锦, 张德东, 徐 义, 陈新辉, 焦金寿, 王庆华

(甘肃省天祝县草原监督管理站，甘肃 天祝 733200)

引 言

在近几年的发展中，草原征占用的审核审批的工作获得了一定的进展，依法对草原征占用的处理，以及相应的审核行政许可也在不断增加。截至2018年年底，甘肃、内蒙古、青海、新疆等我国的13个省区，以及新疆生产建设兵团对征占用草原申请进行审核数量达到了16 000批次，涉及草原面积为30 000 hm2[1]。各级草原管理部门基于相关制度，加强其管理力度，对草原征占用工作流程予以严格的监督与管理，并将审核审批工作纳入当地行政审批大厅统一办理。在草原征占用管理工作成效显著，但也存在一些管理上的问题，比如草原征占用管理制度与现行的土地征占用制度衔接不到位，对非法占用草原案件查处缺乏有效手段。鉴此，本文针对这些问题进行依法加强草原征占用管理的措施探讨。

1 对草原征占用管理工作中几个问题的思考

1.1 关于未办理征占用草原审核行政许可的项目处理问题

在出台的《草原征占用审核审批管理办法》正式实施后，关于各个地区未办理草原征占用审核的相关行政许可的项目，其数量仍没得到有效减弱。因此这里认为可以以草原司法解释出台时间为节点，对其展开分类处理。草原司法解释出台前的，可以先进行行政处罚，然后依法办理草原征占用审核行政许可为主要解决办法；草原司法解释出台后的，对性质恶劣、破坏草原生态严重的建设项目负责人应移交司法机关依法处理；对其他建设项目在行政处罚、补交草原植被恢复费后，依法办理草原征占用审核行政许可。

1.2 关于设施农业征占用草原管理问题

由于占用草原发展规模化生猪养殖，以及其他相关农业项目的逐年增长。但对于征占用草原手续相关规定，国土资源部、农业部所发布的《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》与《草原法》和《草原征占用审核审批管理办法》的一些内容存在冲突，造成基层草原管理部门在管理实施没有可靠的法规来源。鉴于草原在国家主体功能区规划中大都被列为禁止开发区域或限制开发区域，建议研究制订在草原上建设设施农业准入事项，严格规范引导工商资本依法有序使用草原发展畜牧业生产或其他设施农业。

1.3 关于临时占用草原管理问题

一是旅游占用草原的问题。近几年我国旅游业的繁荣发展，草原旅游受到游客的欢迎，一些相关设施的搭建对草原占用面积过大且不合理，但牧民难以按照《草原征占用审核审批管理办法》规定提供草原植被恢复方案，致使规范管理难以落实。二是临时占用草原期限的问题。《草原法》规定“临时占用草原的期限不得超过2年”，但部分工程建设项目涉嫌以临时占用为名行永久使用之实。建议根据旅游占用草原的主体、面积等进行分类，按类型提交不同的材料；督促用地单位或个人恢复草原植被。

2 依法加强草原征占用管理的措施

2.1 提高认识与加大宣传力度

认识水平的高低决定宣传的成效，广泛宣传可以促进更大范围认识水平的提升。从生态文明建设的角度看，规范草原征占用工作，才能有效保护草原资源，草原生态文明建设才有得以实现的物质载体[2]。从依法治草的角度看，规范草原征占用工作是关键，只有实现了工程项目这些“强势群体”使用，占用草原的合法化、规范化，才表明依法治草的真正落地。必须认识到，抓好草原征占用工作是建设草原生态文明、推进依法治草的首要工作。要以此作为切入点，重点对各级政府部门和企业开展普法宣传。

2.2 推进突破与加快规范制定

因工作基础不同，各地区依法开展草原征占用工作的进展差别较大。对于未依法开展草原征占用工作的地区，要督促其尽快打开工作局面，实现“零突破”。要根据草原征占用工作开展过程中出现的新情况新问题，加快完善申请表、申报材料要求、临时占用草原恢复及验收标准等审核(批)工作要件；要研究制定《草原征占用审核(批)管理规范》，确保草原征占用工作严格规范开展。

2.3 对外协调与草原执法加强

推进草原征占用工作，要善修外功、苦练内功。继续加大与国土部门的沟通协调，理顺工作程序，鼓励各级草原监理部门重点协调本级国土部门，通过联合发文或会议纪要等形式，进一步明确草原前置审核程序，争取提前介入用地预审环节[3]。要建立重大案件督导督办机制，每年重点督办几起典型的非法征收征用使用草原案件和非法临时占用草原案件，严厉打击非法占用草原行为；造成草原生态环境严重破坏的，要按《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》进行追责，形成震慑效应。

2.4 自上而下与自下而上管理

当前，以县级草原监理部门为主推动草原征占用工作，难度很大，还需各方合力推进。要借鉴国土资源部通过遥感监测发现非法占用土地案件并自上而下进行督办的经验，定期对重点草原地区非法占用草原情况进行监测，并督促地方尽快查处，层层传导压力，切实维护草原资源管理秩序。基层草原监理部门也要加强学习，提升业务素质，加大工作力度，积极主动作为，定期摸底调查，及时发现、及时上报，上下共同推进草原征占用工作规范开展。

在征占用草原管理工作中，各个地区应以有效的管理措施，有力的执法手段，为保护草原、维护农牧民合法权益做出积极贡献。