邻避决策科学化与民主化何以融合

张紧跟

关键词参与式决策 邻避决策 协商

一、问题的提出与文献综述

近年来，地方政府在邻避决策过程中借助专家论证制造的“不用怕”话语往往遭遇当地民众的“还是怕”话语，从而引发此起彼伏的邻避冲突，最终导致地方政府不得不宣布邻避设施“暂缓实施”“迁址另建”或“终止”。既有研究普遍将邻避冲突归咎于“知识一权力”型邻避决策模式缺乏信息公开和公众参与。为此，研究者开始倡导公众参与以化解邻避效应，公众参与也日益成为治理邻避冲突的必要条件。简言之，必须通过决策科学化与民主化的双重运作来实现邻避决策过程创新。

而回顾公共政策实践的演进，实现公共决策科学化与民主化自20世纪80年代以来就开始成为当代中国治理改革的主流话语。从1986年时任国务院副总理万里提出政治体制改革要推进决策民主化和科学化开始，经过30余年的演进，民主化取向的公众参与与科学化取向的专家论证已经被确定为重大行政决策的法定程序。无独有偶，20世纪90年代以来，西方公共政策分析的“辩论转向”思潮也要求重新找回政策制定中的民主要素以打破“知识一权力”垄断体制，因为公共决策民主化能够使决策更好地反映公众偏好，增强决策者与公众之间的理解与信任等。尤其是随着人类进入风险社会，“知识一权力”垄断体制所独享的判断权、决策权和解释权日益受到公众挑战和质疑。

尽管决策科学化与民主化在既有话语中似乎应该相得益彰，但实践中诸多邻避决策过程的封闭性与公众参与的开放性之间的矛盾导致大量邻避决策在执行中遭遇公众反对而陷入邻避治理困境，表明邻避决策科学化与民主化间的冲突在所难免。这是因为二者所代表的决策理性取向与政治取向之间以及科学知识与公众常识之间的科学“理性”原则与民主“多数决”原则存在着潜在冲突，而技术理性秉持的价值中立与环境正义的价值诉求之间的矛盾也难以调和。于是，研究者主张专家与公众在邻避决策中应当被同等对待并各司其职，建立有效的公众参与管理策略、专家与公众之间合作生产的关系模式来化解邻避决策科学化与民主化之间的冲突。此外，针对实践中邻避决策科学化存在的“空洞化”和“符号化”困境，研究者强调要加强决策过程的科学化;而针对现行邻避决策实践中存在的倡导科学化而挤压民主化问题，既有参与式决策创新研究主要聚焦于讨论决策民主化。

事实上，当研究者强调把科学/事实问题留给专家而把价值/政治问题留给公众时，如果专家与公众无法进行有意义的对话交流，那么邻避决策中科学化与民主化之间的紧张性化解依然是一个悬而未决的议题。因此，如何走出邻避决策困境，还需要进一步深入研究。

二、邻避决策遭遇科学化与民主化难以融合的困局

20世纪80年代以来，当代中国的公共决策科学化不断推进。尤其是在2014年，“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定”在党的十八届四中全会被明确规定为重大行政决策的法定程序。与之相应，专家参与重大行政决策论证在各地方政府相继出台的地方性法被明确为法定程序，地方政府重大行政决策科学化日益制度化。与传统的完全封闭的精英决策模式相比，专家参与地方政府重大行政决策制度为专家以专业且中立的角色参与公共决策过程、运用专业知识通过科学合理的评估论证为决策者提供重要参考依据提供了制度化平台。在此过程中，专家的专业性、技术性政策意见不仅促进了公共决策科学化而且降低了公共决策风险，因此公共决策科学化日益成为公共决策合法性的技术来源。

近年来，为了使地方政府主导的邻避决策能得到技术保证或取得公信度，越来越多的地方政府将专家咨询制度引入邻避决策过程之中。但是，这种“权力+知识”的邻避决策模式在实践中频繁遭遇公众质疑乃至反对。从2007年厦门PX事件开始，地方政府基于地方公共利益“科学规划决策”的邻避类项目在施工建设阶段频繁导致“邻避性冲突”。如2008年上海磁悬浮事件、2009年番禺反垃圾焚烧事件、2011年大连PX事件、2012年四川什邡钼铜矿业事件、2013年云南昆明PX事件、2014年广东茂名PX事件、2015年广东阳春反垃圾焚烧事件、2016年山东龙口石化项目事件等。在这些事件中，地方政府往往将邻避项目的规划选址完全视为技术性事务，认为只要坚持科学论证+强有力技术保障就可以顺利开展工作。如在2014年广东茂名PX事件中，中山大学受委托对茂名石化工业区扩区整体规划开展环境影响评价工作;为了“揭开PX神秘面纱”和宣传"PX无害”论，茂名市密集转发中央党媒评论并组织媒体进行专题报道。即使在遭遇公众质疑和抵制时，地方政府还是以技术安全宣传为主要思路并力图以科学理性话语说服公众。如在2009年广州反垃圾焚烧事件中，面对来自番禺市民的反建行动，广州市力图通过召开“生活垃圾处理专家咨询会”并借助“绝大部分专家认可”来进行应对。但是，这种“设备先进论和技术安全论”的“专家话语”依然无法让公众“释怀”，甚至“主烧派”的清华大学垃圾处理专家聂永丰教授在去北京市海淀區六里屯焚烧发电厂附近与居民对话时还遭到了居民殴打。

为何邻避决策中的科学化与民主化难以融合？这是因为：

1.邻避决策民主化被虚化。具体而言，主要体现在：（1）限制公众知情权。地方政府主动公开相关邻避决策信息是公众有效参与的前提和基础。但是，由于有效问责机制匮乏，许多地方政府的邻避决策信息公开只是“例行公事”甚至“避实就虚”，核心、关键的决策信息不公开，使公众参与邻避决策实质上沦为点缀和装饰的“门面工程”。如按照相关规范，邻避设施环境影响评价报告书必须在网上公示，但是网上公示的环境影响报告书仅有两周时间给公众进行意见反馈，公众也无法实时获取设施调试、试运行等各个环节中的真实信息。（2）公众参与形式化。在一些地方政府的邻避决策过程中，直接利益相关者被回避而一些“特定公众”被筛选出来参与决策。如秦皇岛西部生活垃圾焚烧项目环评审批行政诉讼案等事件的发生，实际上披露了一些地方政府在邻避项目环境评价中对公众参与情况造假。在这种情况下，公众参与邻避决策被形式化和表演化为地方政府获取公众支持的技术，公众参与邻避决策形同虚设。（3）公众参与形式单一。目前，公众参与邻避决策多为地方政府通过座谈会、论证会、听证会、问卷调查、走访征求意见、网络投票等来征集民意，无论是公众参与的内容还是形式均受到限制。如在邻避性设施的规划选址、方案报批、环境影响评价中，公示、公告等几乎就是公众参与的普遍版本，以至公众“被民意”“被投票”现象屡见不鲜。（4）缺乏反馈机制。在一些地方政府邻避决策过程中，公众参与没有促成政民之间的双向交流，只是政府部门单向征集和听取意见，尚未形成公众诉求一政府反馈与校正的良性循环，公众参与邻避决策的真正意义无法体现。

2.邻避决策科学化排斥公众参与。在推进邻避决策科学化中，专家以决策咨询委员会方式参与决策过程日益制度化，科学理性被地方政府视为决策判断基础的标准。从理性、科学角度出发，地方政府倾向于将邻避决策问题视为技术性或工程性事务，特别强调专业技术分析能力之重要性。而决策民主化因其要直面复杂的利益协商和妥协，必须会使秉持专业化、程序化和效率导向的决策系统有内在动力排斥公众参与决策，并将之作为提高决策效率和实现科学决策的保障。于是，基于“专家与公众在知识、信息、能力等方面的差异，专家参与决策更科学而公众由于缺乏专业知识更多地是感情用事”的认知，地方政府的邻避决策科学化往往因强调决策事务的科学性和技术性而排斥公众参与，以至许多地方性邻避决策或者被媒体批评为“半夜鸡叫”或者令公众感觉“被突然袭击”。的确，类似核电站、垃圾焚烧发电厂、PX项目大多涉及专业性科技问题，如PX是否会致癌、垃圾焚烧中产生的二嗯英如何有效控制等。专家普遍认为这些决策风险问题可以通过专业技术和理性分析加以解决，地方政府将这类设施的规划选址和建设单纯地看成是技术性事务，导致整个邻避决策活动相当于定量寻求数学意义上的正确答案。基于“科学之客观、专家之中立”的想象，公众在邻避决策过程中被多种制度和力量所排挤，这种“权力+知识”的决策模式以专家单极理性为基础来寻求邻避决策合法性，以至作为“民主治理基石”的公众参与在邻避决策过程中反倒成了一个缺失的环节。

3.邻避决策科学化与民主化缺乏应有的沟通互动。由于任何公共决策都涉及未知的风险，专家与公众之间由于知识、价值观、生活体验的差异导致其风险感知往往存在巨大差异。在邻避决策过程中，专家往往运用科学方法和客观数据来勾勒风险形象并强调风险可控、可接受，但公众通过媒体及人际问交流所形成的风险感受往往大于实际风险;专家注重风险发生率而公众更关注风险危害。因此，邻避决策需要展开双向的风险沟通。但是，检视既有的风险沟通，认为公众因缺乏科学知识而对怀疑和不信任专家的“缺失模型”主张“风险沟通”就是专家单向向公众普及科学知识，帮助公众克服“知识赤字”。在这种认知模式支配下，专家话语垄断了媒体报道，专家与公众之间的观点争锋与沟通互动无法有效呈现。许多专家甚至潜意识地将公众视为不科学、倾向于情感性的个体，不愿意与之进行对话。毋庸置疑，这种强调专家权威的单向风险沟通有助于向公众告知和宣传邻避决策中的风险，但过度倚赖专家、排斥公众参与决策使公众在邻避决策中成为被动接受“训导”的一方，易导致鄰避决策完全忽视公众利益诉求。更重要的是，由于邻避决策过程中的专家不能正视自身局限与公众拥有的“地方性知识”，只是把所谓的科学知识强行塞给公众，最终只会加剧公众与专家的互相不信任。最终导致的结果就是客观上造成了公众邻避决策风险认知的强烈负面化。例如2014年广东茂名PX事件中，单向宣传教育无法说服公众，凸显出专家与公众沟通不畅、信任丧失甚至对立冲突后的治理困局。

三、参与式决策创新促进邻避决策科学化与民主化融合的案例描述

1.深港西部通道环评争议协商治理中的公众与专家互动

1990年代末以来，面对深港问日益增长的公路口岸交通量，为了尽量减少过境车辆给市区造成交通阻塞、汽车尾气和噪声污染等问题，深港西部通道这一跨境交通工程的规划应运而生。但是，深圳市政府于2003年8月公布了深圳侧接线工程设计方案后，争议随之而来。沿线居民的诉求主要聚焦于：（1）信息不公开。深圳市早在1996年就成立了西部通道筹建办公室并使该工程于1997年12月通过了国家计委立项，项目于2002年7月被优化为全封闭下沉式道路组合方案并通过了专家评审。深港西部通道的“工程可行性研究报告”于2002年12月被国家计委批准，深圳侧接线工程可行性研究报告也于2003年3月获得深圳市发展计划局批复。但是，直到深圳市政府调整之后的工程设计方案在2003年8月高调宣传时，绝大多数周边居民在第一次听说该工程之时却对可能影响自身健康的工程环评一无所知。甚至当周边居民为此去深圳市相关政府部门要求查阅环评报告与设计方案时也被拒绝。（2）环境风险评估。负责审批环评报告的深圳市环保局强调其审批程序合法且风险可控，因为该工程项目的《环境影响报告书》是由具备资质条件的环评单位按照国家规定的标准编制且严格执行了国家环评制度，并已经通过专家技术评审。但是，在环评公示会上获得的环评报告所载数据显示，邻近社区两位退休高级工程师自行计算得出的“民间结论”与官方数据迥异，从而加剧了周边居民的风险忧虑。

于是，周边居民开始行动起来。一些周边楼盘业主们先后到深圳市规划局、西通办、信访办等部门并写信给市领导表达其对该工程修建可能会带来噪音和废气污染的担忧。2003年9月25日，部分周边楼盘业主来到深圳市迎宾馆，向出席西部通道设计方案评审会的专家递交了反对意见书。2003年国庆前夕，深圳市公安局收到了一些周边社区业主代表递交的“游行申请”，维稳压力随之升级。2004年8月11日，沿线居民联名上访到广东省环保局并上书国家环保总局，质疑该项目的环评报告。2004年11月27日，时任国家环保总局副局长潘岳在接见深圳西部通道沿线居民代表时表态支持居民参与环保，环评争议事件外溢到中央政府，深圳市政府开始感受到巨大压力。

维稳压力迫使地方政府作出回应：一方面，开放公众参与。2003年9月26日起，深圳市政府、南山区政府持续与周边居民进行正式会谈;10月14日，市民代表也应邀参加了深圳市政府主持的新方案论证会;11月20日，深圳市政府在工程方案公示会上公布了调整后的工程方案，与会专家也对应邀参加的公众提出的问题予以解答。另一方面，着力化解各方对环境影响评价的分歧。面对两个版本的“结论”不同，环评单位技术人员于2004年1月13日曾亲自到小区与两位“高工”当面验算，但并未达成一致。2004年12月，深圳市环保局启动环评报告复审程序，在国家环保总局和广东省环保局帮助下，大气、噪声、环评方面的7位专家从国家环评报告书评审委员会中被“随机抽取”组成专家组，在现场踏勘并听取环评单位汇报的基础上，专家组审查讨论并最终肯定了官方版本的“环境影响报告书”。2005年4月22日，被媒体誉为“国内最为权威”的北大、清华等机构的一些环评学者受邀参加了南山区政府举办的“西部通道深圳侧接线工程环境影响评价问题专家释疑会”，与两位高工及周边居民代表展开协商对话。在这次会议上，专家们在肯定官方环评报告符合相关法律法规要求、结论可靠的同时，直面官方与民间环评结论迥异问题，专家的现场解答最终使公众释然。至此，这场声势浩大的民众与政府问博弈宣告终结。

一开始，面对公众对官方环评报告科学结论的质疑，环评机构的专业技术人员与居民虽然有面对面“专业”交流，但并未奏效。后来，深圳市政府在国家专家库中随机抽取专家组织复审，确认官方环评报告“评价方法和技术路线合规且评价结论可信”。尤其是在2005年4月22日的专家与居民代表对话会上，外部专家对“民间环评”与官方环评问差异进行了让公众信服的解释。最终，公众与专家的协商对话达成了居民一专家一政府的三赢局面：科学决策被认可，周边居民的风险忧虑得到缓解，工程项目得以顺利推进。

2.广州以公咨委制度促进决策科学化与民主化融合

近年来，广州市政府在反思既有城市治理中因排斥公众参与而陷入治理困境的教训，并总结同德围整治中公众监督咨询委员会成功运作经验的基础上，决定建立健全公众监督咨询委员会（以下简称公咨委）制度。2013年3月11日，《广州市重大民生决策公众意见征询委员会制度（试行）》在广州市第14届58次市政府常务会议上通过，该制度强调要尊重并保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权，将问需于民、问计于民、问政于民作为政府决策过程的必经环节。3月11日，广州市政府强调今后全部重大民生决策事项均需成立公咨委，通过公咨委充分征询民意是政府再决策的必经环节。2015年8月，广州市政府在《广州市重大民生决策公众咨询监督委员会工作规定的通知》中详细规范了公咨委组建、委员如何产生、其权利与义务等。2015年12月，《广州市城市更新办法》为了保障公众在城市更新中的知情权和参与权，明确规定旧城镇更新涉及重大民生事项时可以设立公咨委。

从广州市政府相关制度设计来看，公咨委制度的具体内容包括：（1）明确公咨委的目的是征询民意。为了实现决策过程中问政、问需、问计于民，广州市规定政府重大民生决策时必须成立由市民代表（包括有利益关系的市民或团体代表）组成的公咨委，讨论政府拟议的决策事项。作为公众知情权、参与权、表达权、监督权实现的制度化平台，公咨委的讨论意见是政府决策的重要参考。（2）规范了公咨委的组成与运行。公咨委遵循“一事一会”原则，成立于决策事项拟议阶段而终止于决策完成之时。每个不少于15人组成的公咨委由专业人士、直接利益方和市民的代表以及人大代表与政协委员构成，成员对相应决策事项享有知情、参与和独立自主地表达意见等权利。（3）明确了公咨委讨论的重大民生决策具体事项。包括：政府制定与调整提供基本公共服务保障重大政策措施;政府保障重要民生事項的财政资金安排及社会筹集资金使用方案;涉及公众利益的重要区域（专项）规划、重大城乡基础设施建设以及涉及公众切身利益（如土地利用、征地拆迁、环境保护、劳动就业、社会保障、人口计生、文化教育、医疗卫生、食品安全、住房保障、交通运输、城市管理、社会治安等）的政策制定与调整;其他与公众利益密切相关且社会涉及面广而需要征询民意的民生事项;市民提议设立征询委员会且经政府主办部门同意的其他事项等被明确为必须经过公咨委讨论后再决策的重大民生决策事项。（4）充分保障公咨委委员权利。为了确保公咨委有效运转，委员享有完整知晓与拟议决策事项相关信息、收集并如实反映各利益相关群体的意见和建议、与政府主办部门会商讨论与决策事项相关的议题、督促政府主办部门充分听取和吸纳市民合理意见和建议、向媒体和社会公众通报并说明相关情况等权利，但政府主办部门明确暂时不宜公开的信息除外。

目前，广州大规模的城市更新领域正在运作的“公咨委”包括白云区的（金沙洲、罗冲围和同德围）公咨委、花都区城市废弃物处理公咨委、越秀区东濠涌（中北段）综合整治工程公咨委、重大城建项目公咨委等。在由144名委员组成的城建领域公咨委中，占比最高的是46.53%的市民代表，其次是占23.61%的利益相关方代表、占比15.28%的专家学者和占比14.58%的人大代表与政协委员。这一人员构成结构既突破了既有的地方政府行政决策专家咨询制度，又与大部分主要由专家和官员组成的作为地方党委政府决策智囊的决策咨询委员会差异明显，也迥异于主要由社会精英和专业人士构成的佛山市顺德区“决策咨询委员会”。

显然，广州公咨委作为衔接政府部门与公众的重要平台，为直接利益相关者提供了一个表达意见的制度化渠道，一改过去都是政府单方决策、公众被动服从的局面。既满足了政府了解民意的需求，又满足了公众有序参与的意愿。在运作实践中，公咨委实际上是由公共政策议程中各利益方组成的一个协调各方利益诉求的议事协调机构，通过“收集意见、过程监督、协调矛盾、工作评价”，为政府与民众互动搭起了一座沟通之桥。如今，部分公咨委已经取得了不俗成效：金沙洲公咨委使得解决民生难题的16项基础设施项目在当地成功落地;重大城建项目公咨委的成功运作既启动了搁置10年之久的广州大桥拓宽工程，又使修建广州第二条BRT被搁置。2014年11月，广州“公咨委”制度获“中国法治政府奖提名奖”。一方面，公咨委制度无疑有助于促进邻避决策民主化。公咨委不仅为公众有序参与城市治理搭建了平台，而且通过协调民众内部多元碎片化利益诉求，使其能被行政决策系统有效吸纳，在运行中逐步拓展出信息渠道、协商平台等功能。另一方面，公咨委制度实现了邻避决策科学化与民主化融合。在广州市公咨委运行过程中，公众代表与专家代表同台议政发生认知冲突时，专家的“理性化”与公众的“有限理性”都会被重新检视，专家与公众也必须相互“说服”，这无疑是一个知识扩张和理性提升的运作过程。

四、参与式决策创新何以融合邻避决策的科学化与民主化？

传统邻避决策体制将作为核心利益相关者的政策目标群体排除在邻避决策过程之外，其结果是政府闭门决策后的科学决策“宣布”后往往难以获得公众认同，而地方政府对于公众质疑的“辩护”则会进一步加剧政府与公众之间的信任鸿沟。而专家坚守政治中立、价值无涉以及邻避决策中“政治一科学”二元分离是“权力+知识”型邻避决策模式的关键性前提，但是专家角色政治化以及大多数专家单一学科的学术训练背景等意味着该模式难以成立。为此，面对民主化和信息化推动下利益关联的公众日益增长的参与诉求，许多地方政府启动了从封闭走向开放的参与式决策的创新探索。在此过程中，邻避决策科学化与民主化之间的紧张和冲突，成为参与式决策创新中无法回避的一对矛盾。如何整合多元主体的差异性诉求并在决策科学化和民主化之间找到平衡点，兼顾决策质量要求和公众参与要求并实现对公共问题的建构与公共利益的实现，是当前地方政府参与式决策创新的关键议题。

从上述两个案例来看，参与式决策创新的亮点在于：

一方面，创新了邻避决策过程。不论是深港西部通道环评争议事件，还是广州公众监督咨询委员会制度，都彰显出邻避决策过程正在从封闭走向开放。在深港西部通道环评争议事件中，在公众抗争压力下，地方政府开始通过开放决策过程来吸纳公众参与诉求。2003年9月开始，深圳市政府、南山区政府与周边居民先后在南山区招商街道办和新方案论证会上展开持续的对话协商。2003年10月28日深圳市“西通办”组织代表团赴香港考察道路建设情况时，也有周边业主代表参加。2003年11月20日，深圳市政府在环境影响报告书说明会上宣布顺应维权居民意愿对原工程方案进行调整。与之同时，深圳市又推动了持续的专家与公众对话交流。2004年8月16日，深圳市南山区政府、西通办、市环科所再次与周边居民对话。2005年4月22日，深圳市组织了规模最大、规格最隆重的专家与公众对话会。显然，在公众抗争压力下，深圳市政府通过开放公共决策过程来吸纳原本在很大程度上被排斥在既有决策程序之外的周边居民，并最终通过双向风险沟通缓解了周边居民的风险忧虑，不仅使公众对民间与官方版本环评结论之间的差异释然，而且重建了对专家科学化评估以及以此为基础的邻避决策的信任。因此，最后阶段官方环评的“合法性”在获得“形式合法性”后，又因为参与式决策创新中对民众参与需求的积极回应，并通过专家与公众的协商交流后获得了“实质合法性”。而广州市的公咨委制度至少在三个层面凸显出参与式决策创新的基本要义：第一，促进信息公开、赋权于民。近10年来，尽管政府信息公开的力度不断加大，但政府所公开的政务信息仍然十分有限，真正触及公众利益的政策信息公开少之又少，并且不易查找。而广州市公咨委的有效运行，不仅让普通市民有机会参加有关邻避类项目治理的会议，而且让公众有了获取相关信息并深入参与治理的权利。公众借助于公咨委制度可随时查询相关资料、参加调查和讨论、深入了解政府事务，这不仅有利于公众获得大量与自身利益相关的邻避治理信息，而且能参与到邻避决策过程之中。第二，将公众参与置于正式决策之前。在既有地方政府邻避决策实践中，往往是在政策规划草稿、政府规章草案、预算方案、调整方案被地方政府确定后，才向社会公布以征求公众意见和建议，而很少吸纳公众来广泛参与方案与草案制定。与之相比，广州“公咨委”制度的建立至少有兩个方面突破：一是在邻避决策初始阶段就开始广泛征询民意;二是由普及版的草案公示升级为由“公咨委”与市民直接沟通后再向政府提供决策参考意见。第三，为公众参与提供了制度化平台。在广州，公咨委由来自社会各阶层的代表组成，其中必须有责任相关方及不能少于1/3且不能多于2/5的利益相关方代表，每位委员拥有平等投票权。公咨委在充分讨论的基础上，采用票决制并按“绝对多数决”形成由全体委员签名的最终表决意见，递交广州市政府。公咨委使公众能有序参与到城市治理进程之中。近年来，广州不断加快的城市更新中面临着各怀“诉求”的利益相关方：政府希望通过城市更新提升城市环境面貌和产业转型升级，参与城市更新的开发商希望获得丰厚回报，更新后入驻的创业者希望租金便宜和配套服务完善，原业主盼着有可持续的收入，附近民众希望通过更新改善居住就业环境和传承历史传统文化。而公咨委提供的制度化平台使各个利益相关方都能参与到城市更新之中，多方利益协调诉求通过公咨委协调得到了有效解决，促进了城市治理民主化。

另一方面，促进了专家与公众之间的沟通互动。以“现代性、技术理性”为核心的邻避政策科学化过程，把专家和决策精英的作用推到一个核心地位，从而形成了“知识一权力”垄断体制，不仅无助于提高邻避决策质量，而且会对邻避决策的公共性和民主性带来负面影响。因此，参与式决策创新无疑是对“知识一权力”垄断体制的一次“革命”，它使邻避决策过程从封闭走向开放，使利益相关的公众能参与到邻避决策过程之中。但是，公众参与邻避决策的目的并不在于让普通公众变成专家，而是通过公众与专家问的沟通互动，从各种视角理解邻避决策事项的本质，呈现邻避决策事项所涉及的种种问题，尽可能消除公众对于面临邻避决策风险的种种疑虑。近年来，此起彼伏的邻避冲突事件不断暴露出“专家理性”与“公众理解”之间的巨大落差。简言之，邻避决策不再能够理所当然地通过“理性化”获得“正当性”，邻避决策科学化需要通过决策民主化才能满足其合法性正当性需求。诚如贝克所言，“没有社会理性的科学理性是空洞的，但没有科学理性的社会理性是盲目的。”因此，20世纪80年代以来，专家导向的公共政策科学开始日益强调要将公民引入到公共政策制定过程中。在邻避决策过程中，“公众判断”与“专家判断”互为参照系，专家必须与公众展开行之有效的双向沟通以寻求共识。如在深港西部通道环评事件中，面对民间与官方版本的环评结论之分歧，深圳市环保局在国家环保总局和广东省环保局帮助下，安排组织了2004年12月的环评报告“专家复审”。2005年4月22日，在深圳市南山区政府举行的“西部通道深圳侧接线工程环境影响评价问题专家释疑会”上，专家与公众展开协商互动。受邀专家直面官方与民间环评结论之间的落差，用深入浅出的解释性语言使公众意识到民间版本的假设条件和取值有问题且因为没有遵循国家环评技术规范而使用了错误公式，所以才使得结果迥异于官方版本。而在广州公咨委制度中，公咨委组成人员既包括专家又包括市民，本身就是一个公众与专家沟通互动的制度化平台。公咨委问政过程中往往充满着讨论、辩解、争吵，甚至中断。如在同德围改造中，当时广州市建委提出的三个方案在会上全部被否定，经过公咨委和政府相关部门的再次协调和三轮近十次讨论后，才最终同意了南北高架桥方案。在公咨委的不懈努力下，同德围改造中的工程人员最终决定将离居民住宅区最近的4个桥墩向外挪10～15米，还帮助20多户维权居民安装了隔音窗，甚至请来了房屋鉴定机构对所有维权居民的房屋安全进行鉴定，承诺一旦这些房屋出现安全隐患，居民可以凭这些鉴定进行索赔。就这样，工程在停工两个月后又顺利复工。因此，广州市公咨委制度的核心就是民主协商，通过多方互动，以公共利益为导向，通过对话、交流与讨论，吸纳各方意见，相互做出妥协，充分考虑大多数人意见并照顾少数群体正当利益，协商形成共识。

五、结论与讨论

总之，随着公众日益增长的参与邻避决策的呼声和地方政府增强邻避决策正当性的要求，包括民意调查、座谈会、公众信息传播、特别小组讨论、研讨会、市民会议以及一对一面访交流等邻避决策新形态不断被生产出来。现行《环境保护法》和《环境影响评价法》的规定也使得专家咨询与公众参与已经成为邻避决策的法定程序，从而推动邻避决策模式从基于技术理性的“知识一权力”型治理转变成为融合技术理性与公众参与的混合型治理。无论形式如何，都会遭遇决策科学化与民主化之间的碰撞。因此，既有的邻避决策研究仅仅从完善决策科学化和民主化角度展开讨论是不够的。从前述两个案例来看，邻避决策中的“技术理性”与“政治取向”之间的鸿沟并非无法逾越，专家与公众之间制度化互动的协商民主制度建设，无疑为促进邻避决策科学化与民主化的融合开辟了通道。在此过程中，多元主体平等协商对话，不仅是决策者、管理者和专家倾听民愿、了解民情、理解民意的过程，而且是公众增进对邻避政策理解和支持的过程。在专家与公众的协商对话中，公众的“地方性知识”有助于修正专家“绝对理性”之不确定性和“专家的精英偏见”，专家的“科学理性”则有助于弥补公众的“有限理性”，使邻避决策成为“不同知识进行交涉并得以运用的过程”。因此，参与式决策创新的意涵并不仅止于实现了邻避决策民主化，更是为邻避决策科学化与民主化融合提供了制度化通道。正是基于协商民主能有效回应多元文化间对话和多元社会认知的某些核心问题，越来越多的研究者认为协商民主制度是促进决策科学化与民主化融合的最好方法。

为何融合邻避决策科学化与民主化需要协商民主？这是因为邻避决策过程中遭遇多元利益博弈，不可能只是地方政府在依托专家论证进行理性选择的过程，专家和公众在价值偏好、风险认知与风险评价方面的差异也無法通过科学的方法来弥补。更重要的是，邻避设施的高风险性、不可预测性、严重后果的时间滞后性、因果链条的难以证明性等要求“所有人都必须是参与者和受影响的当事人”，“只有承认专家理性与民意的差异格局并使公众参与与专家咨询持续互动，才更有可能就科学问题达成可接受的合意立场。”在前述案例中，专家与公众的持续对话交流不仅意味着邻避决策科学化与民主化之间的鸿沟并非不可逾越，而且有助于邻避决策中的信任重建和价值凝聚并促进邻避冲突治理。

但是，在当代中国的邻避决策实践中，不仅决策民主化远未实现预期目标，决策科学化也存在着“符号化和空洞化”乱象，专家咨询和公众参与在现行邻避决策体制中都受到了强烈挤压。为此，在促进国家治理体系和治理能力现代化征程中，秉持公共理性的专家与公众应该成为促进邻避决策由封闭走向开放的“盟友”。本文的研究表明：参与式决策创新不仅可以使邻避决策从封闭走向开放，而且还搭建了政府、专家与公众的协商对话平台，从而使十八大以来党一再倡导的“把协商纳入决策程序”“坚持协商于决策之前和决策实施之中”等顶层设计能够落地。更重要的是，参与式决策创新中协商民主制度的建立，不仅让多元参与主体能充分表达其利益诉求、价值倾向和知识，通过扩展有序的公众参与打造了专家与公众之间的共同体，而且促进了邻避决策过程中科学化与民主化融合，为邻避决策提供了更多的理性化和正当化资源。当然，要使参与式决策创新的协商民主得以有效运转，除了完善的制度建设之外，还离不开多元主体公共理性精神的确立。