论“僵尸企业”处置中政府补贴的作用

宋建波 苏子豪 王德宏

供给侧结构性改革的目的在于释放企业活力[注]① 魏杰：《十三五与中国经济新常态》，6页，北京，企业管理出版社，2018。，处置“僵尸企业”则是供给侧结构性改革的重要抓手。本文探讨“僵尸企业”处置中政府补贴的作用问题，涉及政府补贴与企业僵尸化的联系是什么？是否有必要补助“僵尸企业”？如何补助“僵尸企业”？这些问题的答案即是“科学进行宏观调控，适度干预但不盲目”[注]② 《习近平谈治国理政》，第二卷，251、252页，北京，外文出版社，2017。度的界定、滥用还是善用政府补贴的标准，也是“必要时在把握好度的前提下坚定出手”[注]③ 《习近平谈治国理政》，第二卷，251、252页，北京，外文出版社，2017。的理论根据。

本文着重阐述政府补贴与“僵尸企业”形成之间的关系，说明政府补贴并非 “僵尸企业”形成的根本原因；从企业利益论和政府职责的角度出发，说明在平衡各方利益关系下，政府干预“僵尸企业”的必要性；论证政府补贴作为政府参与治理“僵尸企业”手段的合理性，指出“僵尸企业”语境下政府补贴效率的独特含义，提出在科学衡量效率的前提下提高政府补贴效率的思路和建议。

一、问题及研究背景

2015年中央经济工作会议提出了处置不符合国家能耗、环保、质量、安全等标准和长期经营性亏损的产能过剩行业企业，对持续亏损三年以上且不符合结构调整方向的企业进行“出清”[注]④ 《李克强主持召开国务院常务会议》，见http://www.gov.cn/guowuyuan/2015-12/09/content_5021935.htm。。时至2018年，“僵尸企业”仍然是“去杠杆”的“重点关照对象”[注]国家发改委、人民银行、财政部、银保监会、国资委：《2018年降低企业杠杆率工作要点》，见http://www.gov.cn/xinwen/2018-08/08/content_5312514.htm。。

“僵尸企业”复杂而广泛的利益关系决定了处置“僵尸企业”问题是一项长期而艰巨的系统性任务。我国经济发展正处于增长速度换档期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期的“三期叠加”阶段，部分传统产业供给能力大幅超出需求，环境承载能力已经达到或接近上限，地方性政府债务、影子银行、房地产等领域风险和就业存在的结构性风险逐步显露。“僵尸企业”与产能过剩问题密切联系。产能过剩问题最为严重的领域如石油炼焦、化学纤维、黑色金属冶炼及加工、有色金属冶炼等行业中“僵尸企业”的规模和数量比例均远高于其他行业[注]黄少卿、陈彦：《中国“僵尸企业”的分布特征与分类处置》，载《中国工业经济》，2017(3)。，而上述行业无一不对生态环境产生较为严重的污染。2015年的中小企业倒闭潮恐慌引起全社会对大规模企业破产系统性风险的重视，而“僵尸企业”杠杆高企与群体性的财务风险爆发在国家层面上就意味着广泛的财政金融风险。伴随“僵尸企业”退出市场的一个问题是结构性失业和再就业困难的集中爆发，会对社会稳定造成威胁。因此，存在着“僵尸企业”活则低效占用大量经济资源和死则引起财政金融风险以及就业风险等问题。

当前我国的产能过剩是经济周期和经济体制等多种因素的叠加结果，具有鲜明的中国特色，仅靠市场自行化解是不够的。[注]国务院发展研究中心《进一步化解产能过剩的政策研究》课题组(赵昌文、许召元、袁东、廖博)：《当前我国产能过剩的特征、风险及对策研究——基于实地调研及微观数据的分析》，载《管理世界》，2015(4)。市场具有调配资源的能力是市场化解“僵尸企业”问题的前提，而在我国形成这种市场要求政府在经济制度上提供条件。供给侧改革也绝非奉行新自由主义，应当考虑的问题是政府的作用和政府与市场的关系，将企业命运完全交由市场会带来经济以外的困境。正如阿瑟·刘易斯所言：“明智的人不会陷入这样的争论，即经济进步是由于政府的行为还是由于个人的主动性，因为他们知道二者缺一不可。”[注]阿瑟·刘易斯：《经济增长理论》，296页，北京，机械工业出版社，2015。发展中国家成功跨越“僵尸企业”障碍势必依靠“明智的政府”，需要关心政府如何恰当的干预。

政府补贴近年来成为社会关注热点。2010—2017年在证监会指定信息披露报纸(包括《中国证券报》《证券时报》《证券日报》和《上海证券报》)上与政府补贴密切相关的新闻有123条，其中88条对政府补贴表示质疑或否定。

对政府补贴效率及其影响因素也是近年经济研究中的重要话题，研究者较为一致地发现对国有企业、政府效率较低地区企业、市场化程度较低地区企业等的补贴损害了企业价值或财务绩效。[注]马红旗、黄桂田、王韧、申广军：《我国钢铁企业产能过剩的成因及所有制差异分析》，载《经济研究》，2018(3)；伦晓波、刘颜、沈坤荣：《政府角色与中小微企业发展——基于江苏省13个地级市4 574家企业调研数据》，载《经济理论与经济管理》，2017(4)；李刚、侯青川、张瑾：《政府补助与公司投资效率——基于中国制度背景的实证分析》，载《审计与经济研究》，2017(4)。有学者指出政府不当补贴是产能过剩和企业僵尸化的重要原因。[注]王文甫、明娟、岳超云：《企业规模、地方政府干预与产能过剩》，载《管理世界》，2014(10)；饶静、万良勇：《政府补助、异质性与“僵尸企业”形成——基于A股上市公司的经验证据》，载《会计研究》,2018(3)。因此，把握政府补贴的适当性标准，基于“僵尸企业”具体情况抓住二者联系，是准确理解处置“僵尸企业”过程中政府补贴作用的基础。

2018年12月国家发改委、工信部、财政部、国资委等11个部门联合发布了《关于进一步做好“僵尸企业”及去产能企业债务处置工作的通知》，指出“严禁政府通过财政补贴维持‘僵尸企业’存续的行为”。如果不能准确把握禁令所指“僵尸企业”和“维持‘僵尸企业’存续的行为”的含义，则极易使地方政府对政策产生误读，对政府补贴“一刀切”，削砍处置“僵尸企业”中的必要开支。国家发改委《关于做好2018年重点领域化解过剩产能工作的通知》指出对“僵尸企业”按前景分类处置，如果地方政府将扶持具有前景但暂时亏损的“僵尸企业”认定“为‘僵尸企业’续命”，则偏离了分类处置“僵尸企业”和“一企一策”的原则，从而引起政策精神和适用上的矛盾。因此，有必要明确政府补贴与 “僵尸企业”形成的关系，从而区分维持“僵尸企业”存续行为的政府补贴和在处理“僵尸企业”过程中政府必不可少的财政支持。

二、政府补贴与“僵尸企业”形成的联系

(一)政府补贴与“僵尸企业”的形成

“僵尸企业”概念最早由日本学者提出。为了隐藏企业破产带来的信用风险，银行不得不释放大量“常青借贷”或“僵尸借贷”，僵尸借贷进一步加剧经济资源的低效分配，其后果是日本在20世纪末逐步陷入经济停滞的困境。由日本学者提出同时也为“僵尸企业”研究者普遍认同的“僵尸企业”判别法即是通过判断僵尸借贷的有无来识别“僵尸企业”，即CHK判别法。其核心逻辑是，企业财务指标决定了其向银行贷款的能力，当出现企业超出其正常借贷水平的异常借贷，则说明该企业存在“僵尸借贷”[注]Caballero R.J., Hoshi T., and Kashyap A.K.“Zombie Lending and Depressed Restructuring in Japan”.The American Economic Review, 2008(5).。依赖维持生存资金来源的“僵尸企业”定义方法引入中国后纳入了政府补贴因素[注]④ 张栋、谢志华、王靖雯：《中国“僵尸企业”及其认定——基于钢铁业上市公司的探索性研究》，载《中国工业经济》，2016(11)。：政府既可以直接补助企业，也可以通过向银行施压帮助企业获得贷款，政府的过度补贴成为判断一个企业是否僵尸化的标准之一。

现有研究中对“僵尸企业”界定的数量标准很容易引起误读：没有获得超出预期的贷款或补贴则不是“僵尸企业”。出现连续经营性亏损且达到破产条件的大量企业并没有进行破产清算[注]黄少卿、陈彦：《中国“僵尸企业”的分布特征与分类处置》，载《中国工业经济》，2017(3)。这一简单的事实说明上述标准显然存在问题。“僵尸企业”具有对政府补贴的“吸血性”④，政府补贴的过量供给造成企业的依赖，政府补贴推动企业僵尸化[注]饶静、万良勇：《政府补助、异质性与“僵尸企业”形成——基于A股上市公司的经验证据》，载《会计研究》,2018(3)。等研究结论将矛头指向了政府补贴，却让研究者忽视了企业僵尸化的内部原因。政府补贴促进“僵尸企业”形成的逻辑路径是企业对于政府补贴的不当使用或不能有效利用。因此，“僵尸企业”获得更多政府补助只是表象，政府补贴并非“僵尸企业”形成的根本原因。

(二)政府补贴与“僵尸企业”的三条出路

按照伊查克·爱迪斯企业生命周期理论的观点，企业一旦进入生命末期，组织严重僵化，创新能力和奋斗精神逐渐衰弱和消失殆尽，成败完全由外部环境所决定[注]伊查克·爱迪斯：《企业生命周期》，北京，中国人民大学出版社，2017。，僵尸化是一个企业进入生命末期的一种自然状态。按此观点，企业进入生命末期就已经具备了“僵尸企业”的“失活”本质特征，政府补贴只是作为维持“僵尸企业”生命的一种外部力量。企业进入僵尸阶段有三条出路可走：一是退出市场，二是持续僵尸化，三是去僵尸化。一种带有偏见的观点是“僵尸企业”退出市场才能解决“僵尸企业”问题，政府补贴使得“僵尸企业”进一步“僵而不死”，应在“僵尸企业”中禁用政府补助。

我们认为，在不考虑运气成分的情况下，“僵尸企业”维持僵尸状态还是恢复活性不在于是否获得政府补贴，而在于企业是否恰当地使用补贴。这里包括两个方面：一是企业使用政府补贴的能力，即政府补贴的量和方向是否在企业承载能力范围内。我国在处理“僵尸企业”问题上坚持“一企一策”、要紧密联系企业实际情况的方针[注]《国家发改委：一企一策促进“僵尸企业”退出》，见财经网http://finance.china.com.cn/roll/20160809/3851380。就是基于这一点。二是企业使用政府补贴的方式，即企业是否按要求使用了补贴。企业寻租、政府地方保护主义等问题都降低了政府补贴的效率，短期看补贴的合理分配和补贴后监测的有效实施，长期看政府补贴市场的透明化、产业政策立法等制度建设。对于“僵尸企业”而言，在政府补贴的使用能力和方式二者中，我们认为政府补贴的使用能力更值得关注。原因有三：一是“僵尸企业”通常资金流短缺，以获得政府补贴取得大量自由现金流形式加大委托—代理矛盾的可能性较正常企业小；二是“僵尸企业”是政府、社会和企业内部利益相关者的重点关注对象，面临更为严苛的外部监管；三是“僵尸企业”的自生能力差，获得补贴的目的之一是提升自生能力。因此，我们认为“僵尸企业”的政府补贴效率问题是一个适配问题，政府补贴能否提高“僵尸企业”活力的根本矛盾在于政府补贴是否适配企业的需求，超出企业承载能力的政府补贴则是所谓为“僵尸企业”续命。

三、政府干预“僵尸企业”的必要性

陶友之综合勾画了中国特色的市场微观主体利益关系框图，他认为企业与政府的利益关系在完善状态下应是一致的，不存在根本性冲突。他将不完善状态下的企业与政府利益关系特点总结为三点：一是越界，二是建立政治关联，三是寻租。[注]陶友之：《企业利益论——市场主体微观利益关系研究》，上海，复旦大学出版社，2009。三种扭曲关系的关键在于企业素质或所谓企业社会责任以及政府局部利益。企业唯利益是从和政府忽略全局利益都会导致不完善状态。看似政府不干预才能改善的不完善状态实则是政府与企业各自和共同利益取向的异化所导致的，完善的状态也不应当等同于政府与企业关系的割裂。弗里德曼关于企业社会责任无意义的论点[注]米尔顿·弗里德曼：《资本主义与自由》，158页，北京，商务印书馆，1986。从根本上否决了企业侧对完善状态的努力，因此否认企业和政府交互能够带来公共利益好处的观点与我国现行经济制度是矛盾的。哈耶克的拥趸者弗农·史密斯在市场有效性辩论中批判阿克洛夫和斯蒂格利茨“对于那些不幸人群的个人关怀混淆了他们对市场表现的分析”[注]弗农·L·史密斯：《经济学中的理性》，77页，北京，中国人民大学出版社，2013。，然而对不幸人群的个人关怀就不可能是市场有效的一部分吗？作为自洽的经济理论系统，生态理性直接承认了经济学的历史性，那么不同经济体内市场有效的标准为何、政府与企业的关系为何、政府在促进竞争市场建立中要做出多少和何种努力就不能简单套用一种理论。我国完善状态的效用函数显然与西方国家的效用函数存在相当的差别。达到完善状态的过程不能仅仅依靠制度的进步，忽视人的因素反而会制约制度效力的发挥，即企业和政府利益观的转变同样重要。

对各方利益的协调，“僵尸企业”比一般企业更加紧迫和困难，难以独立承担。对于“僵尸企业”而言，难以靠企业独立解决的问题至少包括劳动者的再就业问题、小股东资金退出困难、“僵尸企业”退出造成行业进一步垄断、消费者的维权问题和未妥善处理的环境污染问题，等等。一种流行的观点认为“僵尸企业”退出市场是市场“有效率”的自然选择。我们认为，这种效率是狭隘的经济数量上的效率，尤其“僵尸企业”群体的爆发性退出将会引起广泛且严重的社会问题，放任市场进行调节并不能促成高质量的经济增长。阿瑟·刘易斯提出发展中国家政府在经济增长上具有的九项职能[注]阿瑟·刘易斯：《经济增长理论》，北京，机械工业出版社，2015。中，“僵尸企业”退出市场产生的问题至少与政府保障充分就业、干预资源运用、调控经济波动以及维护经济制度等职能有关。中国经济进入新常态以来，经济增长要求政府更多承担、更好承担产生于市场但市场本身无法完成的工作，例如对生态环境和社会稳定的要求。经济高质量发展评判标准要求从市场经济的工具理性转向人文价值理性，经济的高质量发展意味着必须以人的全面发展为准绳，将市场经济的工具理性与人类价值目标相契合。经济高质量发展蕴含的创新、协调、绿色、开放和共享属性[注]金碚：《关于“高质量发展”的经济学研究》，载《中国工业经济》，2018(4)。决定了市场自行调节能力的不足。“僵尸企业”的退出、善后或治理过程是供给侧改革的重要一环，不仅是经济高质量发展的时代要求，也是经济高质量发展的应有之义，所有措施都应以化解人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾为根本目标。放任商人趋利本性的生长与经济高质量发展的目标是偏离的，与人类价值提高的目标是偏离的，政府既有必要又有责任参与“僵尸企业”治理，保障公共利益。

处置“僵尸企业”不可能是一个一蹴而就的过程，必须妥善处理“僵尸企业”广泛的利益关系，这就决定了“僵尸企业”处置不能脱离政府完全由市场自行解决，认识到经济效率在新常态下包含的质量含义对于理解政府在处置“僵尸企业”问题中的作用格外重要。

四、在解决“僵尸企业”问题中运用政府补贴工具

(一)政府干预的能力和限度与政府补贴的合理性

阿瑟·刘易斯说明了公众观念对政府行为的影响，既不能比公众观念太超前，也不能太滞后，同时政府也会促进公众观念的形成。在经历快速转型的社会，政府要承担的工作需要考虑到经济增长涉及的方方面面，而不仅仅限于经济本身。如阿瑟·刘易斯所言：“确保生产规划成功的最好方法，就是对那些不希望人们从事的活动征税，并对那些希望人们从事的活动予以某种形式的补助。”[注]阿瑟·刘易斯：《经济增长理论》，297页，北京，机械工业出版社，2015。政府的精力是有限的，政府需要私人部门的配合来达成经济高质量增长的目标，政府只能按照公众的观念进行协调，通过激励方式而不是直接干涉企业经营来实现其目的。没有人比企业本身更加了解企业自己，政府补贴能够直接补偿企业发生的成本，是满足激励相容的最好途径。林毅夫在对产业政策必要性的论证中指出，对于退出型产业，例如劳动密集型产业，如果产业在国内尚有比较优势，应当支持企业将剩余产能转移给产能缺乏的地区和国家；如果产业在国内不具有比较优势，应当给予企业税收补贴，协助培训劳动力等政策支持以维持就业。[注]林毅夫：《产业政策与我国经济的发展:新结构经济学的视角》，载《复旦学报》(社会科学版)，2017(2)。与制度性的产业政策相比，货币性的产业政策更能满足效率，而与提高全要素生产率这一去产能的同义语相吻合。因此，在政府能力的约束下，政府补贴是合理的调节方式，需要探索的是何种制度能促进企业善用补贴，或如何在强调效率的同时最大限度地满足社会公平。

经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序。构建公平的竞争性市场是一个长期的工程，有赖于制度的不断改革。从政府与市场的关系看，政府应当做市场秩序的维护者而非市场的参与者。解决 “僵尸企业”突出的矛盾是维护要素市场化配置的必要过程，而政府出手治理“僵尸企业”和市场起决定性作用并不矛盾。不论是发达国家还是发展中国家都经历过“僵尸企业”集中体现的时期，“僵尸企业”问题是历史的问题，但不是独特的问题，只不过在供给侧改革的攻坚阶段矛盾更加突显出来了。以就业为例，一个质疑即是为何不将资金补贴给优秀的企业创造更多的就业机会？面对这个质疑，我们认为，政府的长短期目标和手段都是不同的，劳动力转型升级是一个长期过程，创造更多就业机会不代表现有劳动力能直接进行转移，由一种发展状态转向另一种发展状态有时必须经历先清除不利于发展的因素再进行发展的过程，而“僵尸企业”的退出或转型恰好需要这一过程，这一过程也需要政府支持来完成。政府长期目标完成的曲折性决定了其处置“僵尸企业”在方式和时间上的限度，而这个限度恰恰印证了政府补贴这一手段在当前阶段的合理性。

(二)提高“僵尸企业”处理中政府补贴的效率

国务院2016年发布的《关于积极稳妥降低企业杠杆率的意见》将“僵尸企业”以发展前景为界一分为二，指出禁止没有发展前景的“僵尸企业”债转股。国家发改委《关于做好2018年重点领域化解过剩产能工作的通知》再次强调了对“僵尸企业”的分类处置，划分标准的重点为是否具有发展潜力和生存能力。以亏损或融资渠道为标准划分“僵尸企业”和正常企业容易将有活力、有发展潜力的企业划分为“僵尸企业”。但实质上这些企业可能具有自生能力，典型例子是创业阶段的企业，即使包括政府在内的风险投资者会为他们的发展前景进行超预期的投资，创业初期也难免连续亏损。衡量这类政府补贴的效率就与缺乏发展潜力或生存能力的“僵尸企业”中政府补贴的效率有所不同，前者是看能否起到企业价值最大化等作用，后者是看能否起到“僵尸企业”退出过程的缓冲作用。

认清对不同企业补贴效率衡量的标准不同，对于研究者和政府决策十分重要。研究政府补贴能否提高企业的财务绩效、企业价值和企业创新等，必须将“僵尸企业”这一特殊群体剥离出来，目的不同的补贴一旦混合进入研究样本，往往使研究者得到企业未能善用政府补贴的草率结论。对于企业借助政府补贴补亏的批评也显得十分肤浅，因为这些批评将政府补贴企业的原因完全归责于寻租或腐败。对于“僵尸企业”而言，我们要观测补贴是否帮助企业降低产能，观测针对职工补贴是否发放给员工、企业是否协助政府做好退出员工的安置和保障工作等。总之，要看政府给予“僵尸企业”的补贴是否能促进过剩产能的稳定退出。

在现实中，对补贴效率的评价效果不一定能尽如人意。机会主义者仍然可能偏离目的地使用补贴资金，在信息不对称条件下，政府对于“骗补”难以甄别，而善用补贴或需要支持的企业要因此额外负担释放信号的成本。逆向选择问题的存在促使片面认识的形成，同时也可能迷惑政策制定者，以致形成对政府补贴“一刀切”的激进政策。即使确定了补贴效率的评价方法，企业获补后也可能操纵补贴的产出信息，误导补贴资源的使用情况。因此，提高政府补贴效率的前提是明确补贴效率的含义，根本是降低补贴市场的信息不对称，在补贴前和补贴后建立更完善的政府补贴信息披露制度，降低补贴信息披露成本及其引致的逆向选择问题，降低补贴信息可操纵性以降低企业及其经理人的道德风险。

综合上述，为提高政府补贴分配效率，实现补贴市场理想形式，明确政府补贴使用中正确的效率含义，在补贴过程中缓解公众—政府—企业间信息不对称，我们提出提高政府补贴效率的建议。

第一，需要平衡补贴市场的计划性和竞争性。作为产业政策的一种形式，对于同一行业采取单一的补贴政策将会导致政府补助集中流向优秀企业或“僵尸企业”，此时政府补贴就无法实现调节市场的功能，政府补贴完全的市场化则可能造成政府补贴的失效。政府补贴需要做到计划性和竞争性的平衡，在“僵尸企业”中计划运用，在正常企业中提高政府补贴的市场化和公平性，这也是处理“僵尸企业”中“一企一策”政策在政府补贴手段中的体现。

第二，强化补贴资金的定向使用管理。建立计划和市场双轨的补贴市场存在的最大障碍是对“僵尸企业”的补贴会招致正常企业怠于创新发展或冒险扩张产能，因为即便企业僵尸化了，政府也会给予补贴。破解这一问题的关键在于明确“僵尸企业”补贴和正常企业补贴用途的区别，建立完善的政府补贴监管制度。如果对“僵尸企业”补贴并不会增加股东财富，也不能提供管理者满足私利的机会，那么“僵尸企业”的“吸血性”则能部分摒除，同时也能消灭正常企业为了获得补贴而主动“僵尸化”的条件。我们认为应当建立政府补贴使用的定期检查机制，如一段时间内缺乏发展潜力的“僵尸企业”没有逐渐退出市场或转型升级，那么则要考虑更加深入地进行干预，积极推进此类企业退出市场。在定向使用监管中，可以考虑调动会计师事务所、资产评估机构等社会第三方力量。其一，这些机构更了解企业，能够更准确地评价企业使用政府补贴的效率，对企业自利行为约束性更强。其二，可以降低政府工作负担。其三，第三方提供的书面文件能够减弱公众、政府与企业间的信息不对称。与此同时，要注重相关业务与第三方和企业缔结契约之间是否具有利益冲突，也须权衡相关业务的成本—收益，如有必要可设立专门部门强化补贴的定向使用管理。

第三，完善补贴资金使用披露制度。政府补贴作为一项不要求资产收益率的无偿资金，引起“僵尸企业”的“吸血性”或正常企业对政府补贴依赖性的道德风险问题较有偿资金更为严重，定向使用监管制度即便十分完善也无法完全避免管理者和控制人的懈怠。对政府补贴使用的披露主要体现在公司财务报告。对于非上市公司、披露不良的上市公司，政府补贴披露制度的主要目的是保护企业所有者和经理人之外的利益相关者能够监督政府补贴是否得到妥善使用。因此，我们建议一方面要强化公司对政府补贴资金的详细披露，另一方面也要积极推进政府财政公开，在政府补贴使用问题中进行多方监督，保护纳税人的权益，提高政府补贴效率。

五、结语

习近平总书记指出： “企业没有利润、大面积亏损两三年后撑不下去了，那就不仅是速度低一点的问题了，员工收入和政府财政无从谈起，而且会带来金融风险甚至社会风险。”[注]《习近平谈治国理政》，第二卷，79页，北京，外文出版社，2017。这揭示了避免企业僵尸化和破除“僵尸企业”难题在全面建成小康社会工程中的重要性。

“僵尸企业”复杂的利益关系决定了处置“僵尸企业”在制度上需要产业政策制度、社会保障制度以及破产法律制度的完善，需要政府各部门的协调和配合。研究“僵尸企业”问题，忽略任何群体利益关系的平衡都会导致具有偏见的结论。经济发展越来越强调创新，越来越强调环境承载能力的硬约束，必须多方面系统考虑利害关系，优先破除制约经济高质量发展的关键问题，果断制止对人民群众利益有害的生产方式。强调高质量发展就必须约束企业唯利润最大化为目标的私利行为，而纠正企业完全的趋利性至少现在来看是不可能依靠企业本身完成的，企业尤其容易陷入资本至上的漩涡。这一工作不能离开政府，政府依靠补贴手段调节企业的短期利益，从而有利于实现经济增长的长期目标。

基于市场在促进经济高质量增长中的职责和企业平衡广泛复杂利益关系的乏力，政府干预在“僵尸企业”退出或转型中具有必要性。维护企业生存的市场条件是政府最重要的职责之一，但在探索中建立完善符合中国特色的制度体系是一个艰巨和长期的过程，这也决定了处置“僵尸企业”问题不可避免地要经过改革阵痛，政府精力的有限和企业对自身的了解都决定了政府补贴的适用性，政府补贴具有作为“僵尸企业”退出或转型阵痛缓冲剂的合理性。

政府补贴能够为企业提供资本，获得政府补贴就会成为企业获得短期利益的渠道，这又导致经济高质量发展之间的新矛盾。这也是对政府补贴这一干预市场手段的主要批判，然而这一批判混淆了有没有善用补贴和该不该补贴两个问题。“一刀切”从来不是解决问题的根本办法，提高政府补贴的使用效率才是解决这一矛盾的根本，而提高效率的前提是正确判断“僵尸企业”为何而僵，真正做到“一企一策”，这也是杜绝财政为“僵尸企业”续命行为、提高政府补贴适配性的应有之意。

在当前时期，建立能够平衡计划性和竞争性的市场补贴市场尤为重要，充分考虑企业特点，尤其关注需要补贴、发展前景好但缺乏争取补贴能力企业的切身情况。在政府补贴效率内含要求下，需要强化补贴资金定向使用管理，在这一工作中可以调动社会第三方力量或设立专门部门，提高政府补贴效率评价的客观性和科学性。在政府补贴市场的各个环节都需要完善补贴资金使用中政府侧和企业侧双向信息披露制度，发挥社会监督作用，降低公众、政府和企业之间的信息不对称，真正降低或避免滋生的逆向选择和道德风险问题，提高政府补贴在“僵尸企业”退出或转型过程中保护社会公共利益的作用。