对我国开展草种认证工作的思考

刘 芳1,闫 敏1,王显国,洪 军1,屠德鹏1,李玉荣1,王梅娟1,马西青

(1.全国畜牧总站,北京 100125；2.中国农业大学,北京 100193)

种子认证是依据种子认证方案，由认证机构确认并通过颁发认证证书和认证标识来证明某一种子批符合相应规定要求的活动[1]。按照上述过程生产出来的种子称为认证种子。种子认证的一般程序主要包括：申请、田间检查、种子收获和加工过程中的监督、种子质量检验、种子袋及其他种子容器的贴签和封缄、对照检验等[2]。

种子认证制度由美国和加拿大在19世纪末20世纪初提出，主要是避免品种混杂和丢失及良种扩繁的问题[3]。经过近百年实践，证明种子认证在种子生产过程中保持种或品种的遗传稳定性和一致性具有重要的作用。种子认证的质量控制重点放在种子生产、加工、贮藏等环节，加强对产前、产中、产后过程管理，通过严格控制种子纯度达到保证种子质量的目的[4]。

1 国外种子认证状况

国际上采用的认证体系有OECD(经济合作与发展组织)认证体系、AOSCA(北美官方种子认证协会)认证体系、EU(欧洲联盟)认证体系、OREGON(美国俄勒岗州)认证体系、IDAHO(美国爱达荷州)认证体系和WHASINGTON STATE(美国华盛顿州)认证体系等。其中OECD、AOSCA和EU代表了国外草种认证体系的基本情况。

1.1 OECD认证体系

OECD(Organization for Economic Co-operation and Development)认证体系是权威性最高的世界性认证制度。主要宗旨是根据公认的原则，为国际贸易生产和加工的种子授权使用种子认证标签和证书[5]。种子认证建立在品种纯度的基础上，以此促进参与国持续使用高质量的种子。管理机构是由召开的年会和秘书处进行管理，各参与国通过委派代表参加年会来参与OECD种子认证的管理。现行合作协调中心设在英国国家农业植物学研究所，为秘书处提供技术帮助。加入该组织需由农业部门向OECD秘书长送交正式的官方信函，信函应明确申请的种子认证方案种类和指定的种子认证机构。加入该组织的国家或机构需在国内已实施有效的种子认证体系且具有国家品种名录等。

1.2 AOSCA认证体系

北美官方种子认证协会(Association of Official Seed Certifying Agencies，AOSCA)是美国、加拿大和新西兰的种子认证机构的联盟。其主管部门是美国农业部(USDA)授权AOSCA开展种子认证工作，AOSCA只负责制定相关技术标准，并不参与具体的认证工作。具体认证工作由AOSCA委托各州种子认证机构完成[6]。加入该体系执行自愿申请制度，法律依据是美国的联邦种子法，或适合本州特点的州种子法等[7]。

1.3 EU认证体系

EU(European Union)认证体系是英、法、德等欧盟国家的种子认证体系。遵从的法律依据有 OECD 和UPOV(国际新品种保护联盟)及ISTA(国际种子协会)主要成员国三大国际组织的相关规定。注册品种只有进入官方品种目录的品种才可以进行生产和认证[8]。欧盟的官方品种目录制度开始于1972年，任何一个品种必须经过 DUS (特异性、一致性和稳定性)1到3个生长周期的测试观察，VCU(新品种栽培和应用价值测定)评估才可以获准在该目录注册登记。生产在该目录登记的品种，其种子才可以在欧盟成员国的任一国家上市销售。

各个国家均设有专门机构从事种子的认证管理工作。例如，英国国家农渔食品部MAFF(Ministry of Agricul-tural Fishery and Food)在苏格兰、北爱尔兰和英格兰及威尔士设立了3个独立的种子认证机构，分别负责所管辖的区域内实施种子法规。同时，在每个辖区内又有不同的科研机构承担具体的认证任务[9]。欧共体制定了《种子营销法令》，它明确规定将种子认证实行强制性管理，欧盟各成员国都有自己指定的认证机构。成员国除自己国家品种名录外，同时由欧盟委员会 (European Commission)整理汇集各成员国国家品种名录成欧盟共同体品种名录，进入共同体品种名录的品种可以在欧盟领土上自由销售[10]。

综上所述，通过国外3个认证体系可以看出：美国、欧洲等国家已经形成较为成熟的草种认证制度；市场上销售的种子基本上都经过了认证；各国草种认证有成熟的法律和法规可依据，有相应的机构负责管理，有明确认证程序进行指导，从而有效保证了种子品种纯度和质量。

2 我国开展草种认证的情况

开展草种子认证工作是保证品种真实性、保护育种家、种子生产者和使用者权益，维护种子公平贸易的需要，也是种子管理者高效管理草种质量、规范市场的有效手段。

2.1 农作物种子开展认证试点情况

1996年开始，农业部在全国开展了种子认证试点工作，借鉴美国、欧盟和ISTA等国际种子认证机构规则，制订了中国种子认证的试验方案。分别在湖南、四川、山西和河北等省市，选择部分杂交水稻、玉米和杂交西瓜等作物作为种子认证首批试点单位。并确定各认证试点单位所在部级种子质量监督检测中心和省种子质量检验站履行认证种子监督检验职能[11]。但因各种条件所限，农作物种子认证制度没有进一步推开，还需要进一步理顺关系，推进种子认证工作。

2.2 草种子开展认证基本情况

我国草种认证试点工作也已经在青海、内蒙古等省份开始。对青海同德牧场生产的青海中华羊茅、同德老芒麦2个品种的草种认证情况调研发现：虽然根据种子认证规程的要求进行田间管理和检验，并有专门的技术人员负责，严格加工及清选过程，最大限度地保证种子纯度和质量，但是由于质量管理尚未完全到位，缺少专门的加工和清选设备。种子市场混乱，种子以假代真，以次充好的现象较为普遍，种子优质不优价，打击了企业的积极性。种子包装和标签不规范，有些种子使用者对种子质量要求不严，一味追求低价，不能按质论价，严重损害种子生产企业的积极性。因各种条件的限制，使草种认证工作无法进一步深入。

3 我国开展草种认证制度的紧迫性及存在问题

目前，我国草种业正处在初期发展阶段，存在着缺乏品种保护、创新乏力、品种混杂、套牌侵权、市场不规范、制假售假等诸多问题，严重阻碍了现代种业的发展。这些问题，欧美等国早在100多年前也曾普遍存在，他们通过实行种子认证制度，不仅成功解决了这些问题，而且还实现了草种业的强盛，支撑和推动了发达的现代农业，成为当今世界草种贸易的最大经济体。

加快发展我国草种业，推进农业现代化和草牧业发展的步伐，促进农业供给侧结构性改革，是当前草业发展面临的主要任务。面对新形势发展的需求，不论从时间上还是实效上，尽快开展我国草种认证工作十分紧迫和必要。主要表现在以下几个方面。

3.1 是保障种子真实性，维护消费者合法权益的需要

与世界发达国家相比，我国草种质量管理制度很不健全。对种子真实性生产源头基本没有保障和控制措施，草种生产各个环节发展存在不平衡不充分问题。处于上游的草种质认证工作尚未开展，处于下游质量检验体系在全国基本建成。目前，我国有资质的草种质量检验测定机构达47个，其中部级检测中心5个、省级18个、地市级13个、县级11个[12]。由于草种认证机构和认证工作一直处于空白状态，这些质量检验机构只能对草种质量状况进行检验，对草种的真实性无法保障。迫切需要开展草种认证工作，草种的真实性从源头抓起，发挥各级质检机构的职能，维护消费者的合法权益。

3.2 是提高育种者和生产者经济效益的需要

种子认证是市场选择的结果，申请认证的种子越多，对育种家的知识产权认可度就越高，生产该种子的经济效益就越高，种子的市场需求也越大。通过认证种子的价格高于非认证种子，如同一草种的认证种子要比非认证种子收购价高几个百分点，这在一定程度上使得育种家与生产者的利益得到保障，提高了育种者与生产者的积极性。这种做法也同样适用于我国。

3.3 是我国现代草种业发展的需要

我国草种业经过几十年的发展，国产良种仍供给不足。我国草种生产主要分为专业种子田和天然采种田。据统计，2016年我国专业草种田面积约8.4万hm2，种子年产量约7.76万t[13]，较10年前均减少约50%。天然采种田每年采种为0.68万t。数据显示，我国目前年商品草种的需求量大约15万t，而其中1/3以上从美国、加拿大和澳大利亚等国进口。苜蓿生产用种和草坪草种子约80%依靠进口[14]，而且这些进口草种存在耗水量大、生态适应性差等问题。因此，进一步完善我国草种认证制度，夯实草种业发展基础势在必行。

3.4 是促进种子国际贸易的需要

种子认证是通过认证机构对种子质量进行公正、客观、正确的评价，为种子销售提供了可以依赖的质量信息。种子通过AOSCA或OECD认证后，可获得各成员国的认可，消除了贸易壁垒，实现了互联互通，认证种子可在成员国内各个国家或地区进行贸易流通和扩繁。经过质量认证的种子，可以实现对种子产前、产中、产后全过程的管控，不仅品种的纯度达到了标准，有效保证了种子的真实性，而且种子的物理学质量也达到了指标，保证消费者使用高品质的种子。由于我国尚未实行草种认证制度，草种流通不能在国际上取得互认，不利于我国草种对外贸易的发展，更不利于对草种实现有效的真实性控制。

4 我国开展草种认证工作建议

4.1 搭建管理平台，开展认证工作

认证机构一般是由第三方机构承担，收取一定费用。而我国目前尚无种子认证的第三方机构，草种企业自愿申请、缴费认证的条件尚不具备。无法保证草品种种子真实性的问题是当前亟待解决的核心问题。因此，根据我国实际情况，建议首先从解决草品种种子的真实性入手，开展草种官方认证。由农业农村部授权草种管理业务职能部门，作为一项工作职能，负责组织开展草种认证工作。尽快组建全国性的草种认证机构，负责制定草种子认证的标准、规程、方案，审核品种、认证培训、裁定争议；建立数字化管理平台，保证认证草种可追溯；建立草种认证管理体系，配置资源、集合力量，组织开展草种认证工作。

4.2 建章立制，完善我国草种认证制度

我国新修订的《种子法》第52条明确规定：种子生产经营者可自愿向具有资质的认证机构申请种子质量认证，经认证合格的，可以在包装上使用认证标识。草种认证在法律上有了新的规定和依据。但是，草种认证仅属法律层面，缺乏相关配套规章。需要依据《种子法》，参照OECD、AOSCA和EU的条件和标准要求，尽快制定《草种认证管理办法》等认证规章制度。

4.3 加强标准制修订，建立草种认证技术体系

在参考世界各国开展草种认证的实际情况和经验的基础上，我国应继续深入开展相应的研究工作，对照认证工作各个环节，细化草种认证的环节和过程，努力寻找适合我国国情的草种认证制度。同时，参照OECD和AOSCA的技术标准，修订和完善我国已有的《牧草与草坪草种子认证规程》、《牧草与草坪草清选技术规程》、《草籽包装与标识》等技术规程；制定《草种子质量认证方案》、《草种子质量认证证书和认证标识》、《草种子质量认证文件化管理指南》等标准和规范，建立起适合我国草种业发展需要的草种子认证技术体系，使我国的草种认证尽快与世界接轨[15]。

4.4 先办试点，逐步推行草种认证制度

我国地域辽阔，气候类型多样，草种类型繁杂。各地区草种事业发展不均衡，种子工作情况差异较大。推行草种认证制度充分考虑各地的实际情况，可先在部分地区办试点，取得经验后再根据情况逐步推行[16]。农业农村部可以在内蒙古、青海、陕西、甘肃等草种生产大省先行实施草种认证制度，针对市场上流通较多的苜蓿、老芒麦、披碱草、无芒雀麦、多年生黑麦草、早熟禾、高羊茅等草种开展种子认证。采用积极稳妥的方式，促进草种业健康有序发展。

4.5 筹措工作经费，培训认证人员

目前，我国的草种认证工作正在起步，面临着法律配套、技术标准、企业认可、消费者认知、认证成本、质量追溯等急待研究解决的问题。国家应筹措经费，实施草种认证体系建设项目，开展试点研究，为全面实行草种认证制度提供技术支撑。同时需要相关管理部门要加强法律的宣传，培训高层次的技术人员。同时加强监督管理，倡导使用优良牧草品种甚至是经过认证的品种，从积极的方向引导草业从业者提高草种质量意识，促进草种市场良性发展，为畜牧业健康发展提供有力保障。