肃州区农村土地流转情况调查报告

马东邦

中共酒泉市肃州区委党校，甘肃 酒泉 735000

一、肃州区农村土地流转的现状

近年来，肃州区在稳定农村基本经营制度的基础上，按照积极培育创新农业经营主体、促进土地规模流转，推进全区农业向规模化、集约化、机械化发展的思路，坚持“依法、自愿、有偿”的原则，积极引导土地规范有序流转，充分激发了全区土地流转的活力。截至2018年底，全区农村现有家庭承包经营农户53461户，承包耕地面积674647亩，共流转土地237908亩，占家庭承包经营面积的35.26%。2018年新增土地流转面积23046亩，涉及农户2442户，签订合同2006份；2018年新建500亩以上规模流转点17个，流转面积10646亩，涉及农户1129户，签订合同1129份；其中新增千亩规模流转点2个，流转面积2595亩，涉及农户231户，签订合同231份。

二、肃州区土地流转中存在的主要问题

（一）流转程序不规范，合同意识缺乏

首先，土地流转农户法治意识淡薄，合同契约精神不强，流转随意性强。主要是部分农户间的土地流转以口头协议为主，未形成有效的书面合同，极易导致流转纠纷。其次，流转的主体不规范。尤其是以村组为单位开展的规模化流转，农户在村组集体土地花名册上签字表示流转意愿，以签字代替委托，流转土地的具体内容约定不明确等，易造成农户悔约，引发流转纠纷和矛盾。尤其是农产品行情发生大幅变动时更易发生矛盾。以肃州区为例，2014年、2015年甜叶菊价格大幅上涨，每亩地毛收入接近8 000元，许多流转土地被农户收回自行耕种。2017年、2018年甜叶菊价格大幅下跌，每亩地毛收入只有2 000多元，加之制种行情不佳，许多土地无法流转或流转合同毁约，引发了许多流转纠纷，甚至引发了信访上访事件。

（二）流转市场化水平不高，缺乏流转信息支撑平台

土地流转主体是广大农民，受农村信息化条件的影响和征信不完善的制约，农户土地流转和经营户土地转入需求信息交换不充分，对外来单位、个人的土地流转需求持怀疑排斥态度，使土地流转仅限于村组熟人间小范围、小规模、短期流转。土地流转市场不完善，流转中介服务不健全，也制约了土地大范围、大规模长期流转。

（三）定价随意，思想保守，规模流转难度大

首先，土地联产承包后，土地经营权分解为小家小户所有，规模流转涉及众多农户，农户的思想不一致，意见不统一，协调难度大。其次，流转收益与农民自种收益差距明显，特别是基础条件较好，收益较高的土地农民不愿流转。再次，农民恋土情结较浓，耕地总体偏少，农业劳动力富余，外出务工缺乏技能，尤其免除农业税等税费后，部分农民宁可粗放耕种，也不愿将土地流转。另外土地流转后出现的富余劳动力因缺少技术技能无法及时输转或就地吸纳，农民除了流转收益外，缺少务工收益，影响农民土地流转的热情。第四，部分农民对土地流转政策心存误解，小农思想严重，部分农民思想保守小富即安。特别是随着城镇化的推进，大量青壮年进城务工，留守农民更是不愿承担风险，承包耕地农民自行种植蔬菜、粮食，满足自身及子女生活所需，土地成为农民及进城务工子女的“后勤生活基地”。

（四）政策市场风险，使流转双方的利益面临挑战

根据中国加入世贸组织的承诺和世贸组织的相关规定，国家逐步减少取消直接向农民发放的“黄箱补贴”，仅保留改善农业生产环境和条件的“绿箱补贴”，流转经营户直接获取的货币补贴不断减少，经济不景气导致农产品价格下跌，加之地膜、农药、种子等农资价格不断上涨，进一步压缩了流转土地的收益，很难调动土地流转的积极性。农业生产风险大，周期长，范围广，面临的不确定因素多，客观上要求有完善的农业保险兜底，但受国家财政的制约，短时间建立起完善的农业保险也不现实，农业生产的自然、社会、经营风险全由种植者承担，一定程度上也影响土地流转的积极性。

（五）流转土地开发融资难，制约土地规模流转

我国经济面临下行压力，市场通货紧缩，各行业融资困难。而农业作为基础产业，投资风险大，回报低，期限长，更难吸引投资。流转土地从事高效设施农业开发，需要大量的资金投入，融资难直接影响土地流转和后续开发。肃州区经济发展滞后，缺乏龙头企业带动，有实力有意愿从事农业生产开发的企业不多。流转土地以及农村土地上的临时建筑很难作为抵押物向银行贷款融资，导致流转土地开发缺少资金支撑。

（六）土地流转后生产处于产业链低端，产值增加有限

因缺乏本地龙头企业带动，土地大规模流转有限，许多土地流转后，耕作仍然以传统农业、制种等为主，仅仅是生产数量的简单叠加，缺少后期的深加工，产值增加有限。因农业准入门槛较低，生产者缺少议价定价能力，土地流转后生产的农产品最终沦为低端的生产原料，深加工的附加值被上游企业垄断，实际流转业主受益有限，进一步影响了土地流转的积极性。

三、解决肃州区土地流转中问题的建议

从国家政策和肃州区农村经济发展形势看，目前土地的流转模式明显不适应该区农村经济社会发展的需要。为做好土地流转，提出如下建议：

（一）坚持党的农村政策，鼓励流转

家庭联产承包制度是党的农村政策的核心，是保障农业农村农民利益的制度基石，更是保证土地有序流转的前提。要进一步贯彻落实《农业法》《土地承包法》《土地管理法》等法律法规和国家相关政策，切实做好农村土地第二轮承包和确权登记发证工作，稳定承包关系，让农民吃上“定心丸”，按照“依法、有偿、自愿”原则，推动土地流转。

（二）加强流转平台建设，服务流转

坚持政府搭台，为土地流转搭建平台，培育规范的土地流转市场，支持鼓励引导农户依法、合理、有序流转土地。一是建立肃州区区级土地流转服务中心，培育区级农村土地流转信息网和信息库，搭建流转信息发布平台，及时向区内外发布土地流转信息，为流转双方牵线搭桥。建立完善区级土地流转征信平台，规范流转双方信用体系，减少毁约失信行为的发生。二是乡镇土地流转服务所及时收集整理土地流转信息，为流转双方提供价格评估、法律咨询等服务，监督指导流转双方签订正式流转合同，保障双方的权利义务。三是健全村级土地流转信息采集工作，确保流转信息准确及时收集报送，协助流转双方签订流转合同。

（三）健全完善扶持政策，助推流转

根据该区土地、产业实际情况，健全完善相应的扶持政策，细化措施，助推土地流转。一是加快乡村振兴战略的实施，坚持农业农村优先发展，推动“新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化”同步发展，加快形成“工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣”的新型工农城乡关系。推行标准化生产，做好“戈壁雪润”有机农产品品牌建设，根据乡村实际，打造“一村一品、一乡一业”发展格局。借助第二轮基础设施投资计划，加强农村水利、道路、桥梁、环保、电网、物流等基础设施建设力度，改善农村生产生活条件。二是加大资金信贷支持。农村金融组织要立足该区农村和产业实际，落实2018年“中央一号”文件中关于“农村承包土地经营权可以依法向金融机构融资担保、入股从事农业产业化经营”的政策精神，科学论证，创新金融工具，对有良好发展前途和经济效益的农业项目，允许用土地经营经权和流转土地上的附着物作抵押，向银行申请贷款，解决农业生产资金短缺的问题。三是推行结构性减税。对农业产业化企业进行减税，扶持农业企业成长。四是完善拉长产业链。建立本地的农产品加工企业，不断提高农产品的附加值，积极吸纳土地流转后出现的富余劳动力，实现当地就业，提高农民的实际收入。五是要加强劳务市场的建设，解决好农村劳动力的出路问题，缓解人地矛盾，减轻土地压力，及时把有能力有技术的富余农村劳动力输转到企业，解决企业用工荒和农村劳动力闲置的问题。

（四）健全完善制度机制，促进流转

一是制定出台该区农村土地流转风险防范保障机制，区级财政安排一定财政资金建立土地流转风险保障金，以保障土地流转双方的收益，建立健全土地流转风险预警、防范、控制和处置机制，把土地流转风险降低到最低。二是完善农村社保和富余劳动力就业渠道，建立完善农村社会保障体系，抓好新型农村合作医疗、农村社会养老保险和农村最低生活保障制度建设力度，实现“老有所养、病有所医、生有所靠”，减少农民在流转土地后的后顾之忧，激发农民土地流转的热情。利用农闲时节，加强农村富余劳动力再就业培训，提高农民就业技能，与用工企业对接，实现劳动力输转就业，增加农民收入。

（五）优化培育特色产业，助推流转

根据该区农业区域产业发展布局和优势，结合肃州区一区十园建设，在泉湖、银达、果园、西峰、西洞等6乡镇地重点打造设施农业蔬菜瓜果基地及休闲采摘，上坝、三墩、临水、下河清等乡镇重点发展高效制种基地，总寨、东洞等地重点发展戈壁农业，沿山乡镇重点发展林果、畜牧、花卉制种及田园观光，怀茂、银达、华尖等乡镇发展畜牧水产养殖、优质蔬菜和经济作物制种。支持鼓励本地企业建立农副产品加工基地，延长产业链条，提高农产品附加值，吸纳更多的劳动力，为推动农民增收和地方经济发展做出贡献。