清代粮食储备体系及其问题的现实启示

龚 浩 王文素

一、引言

粮食安全始终是人类发展的最基本和最根本性问题，《史记》所言：“王者以民人为天，而民人以食为天”，无论任何国家、任何时期，国家统治者都必须给予充分的重视，古今中外，莫不如是。我国建立粮食储备的传统由来已久，《礼记·王制》就提出“国无九年之蓄曰‘不足’，无六年之蓄曰‘急’，无三年之蓄曰‘国非其国’也。三年耕，必有一年之食。九年耕，必有三年之食”[1]的理念，它反映的正是我国古代高度重视粮食储备的思想，历代王朝莫不以此理念指导政府的粮食储备制度建设。在汉代，政府每三年考核一次官员，其依据便是：“民三年耕，则余一年之畜。衣食足而知荣辱，廉让生而争讼息，故三载考绩。”[2]粮食储备的良窳已经成为官员降黜、升迁的重要考核指标之一；亦在重视粮食安全思想的指导下，我国逐步建立起了粮食储备体系。

当前，我国已建立了以中国储备粮管理总公司为核心的粮食储备体系，粮食产量多年保持在高位水平，粮食库存亦保持丰裕。但耕地少和人口多的基本国情、粮食增产压力与粮食储存要求高的基本现状并未改变。粮食储备体系中还存在内部管理不善、行政调节与市场化运作相矛盾、粮储体系单一化等问题，这些问题直接影响到我国粮食储备体系的健康可持续发展。清朝作为我国历史上最后一个大一统的王朝，其在财政制度设计及践行方面承袭了诸多传统因素，并在继承前代粮储体系的基础上构建了一套完备的粮食储备体系，这套粮食储备体系在发挥作用的同时也产生了与当前粮储体系相类似的问题，这些问题或是在改革中得到了解决，或是始终未能得到彻底的解决。清代粮储体系建设与完善的经验与教训可为当前我国粮食储备体系的进一步完善提供弥足珍贵的历史借鉴。

关于清代粮食储备体系的研究，学界取得了诸多成果。邓拓(1937)[3]最早对我国古代灾荒及其救助政策进行了研究，对历史上所出现的常平仓、义仓、社仓、惠民仓、广惠仓、丰储仓、平籴仓都进行了解释。牛敬忠(1991)[4]利用社会学的随机抽样法对清代常平仓和社仓进行了量化研究，厘清了清代仓储的两个发展阶段：清初到嘉道的建立时期和咸同之后的废驰时期。张岩(1993)[5]对清代常平仓进行了研究，尤其是对仓谷的来源、仓库的分布、仓储的管理与弊端进行了分析，认为吏治的清廉与否是决定仓储制度的重要原因。赵新安(1999)[6]对清代雍正时期的社仓建设和发展进行了研究，剖析了作为民间仓储的社仓在具体运作中体现出来的官办色彩。陈春声(1990)[7]、于德源(1996)[8]、吴滔(1997)[9]、施由民(1998)[10]、黄鸿山和王卫平(2004)[11]等分别对广东、北京、江西、江苏以及江南等地区的仓储进行了研究。总体而言，这些研究从整体和局部两个方面对清代仓储进行了研究，分析了常平仓和社仓的制度构建与运行。本文的研究将在此基础上阐述清代整个粮储体系的构建及其作用，着力于探讨和分析粮储体系存在的弊端以及导致这些弊端的原因，结合我国当前粮食储备体系的构建及其存在的问题进行对比分析与研究，为当前我国粮食储备体系的完善提供必要的历史借鉴。

二、清代粮储体系的基本构成及其作用

清代粮储制度是国家制度建设的重要一环。清王朝的财政收入虽然以货币为主，但是每年还是要征收400万石粮食，通过漕运输送京师，用作官员和军队的薪俸和国家的粮食储备。此外，政府经常直接出资采购粮食或鼓励民间捐纳粮食进行储备。整体来看，清代构建了由“仓庾”“常平仓”以及“社仓(义仓)”构成的粮储体系。其中：“仓庾”储备各省解运到京的粮食，由中央政府直接控制；“常平仓”设置在州、县，由地方基层一级的州、县政府进行管理；“社仓”(义仓)则由民间自行筹建、自主管理，分布于乡、镇。

(一)仓庾

“仓庾”在清代储备粮食，主要包括储备粮食的京仓、通州仓以及各地负责漕粮转运与储备的水次仓，是直属中央，且由中央政府直接管理的粮食储备仓库。

清初，京、通仓场设总督仓场侍郎，驻扎通州新城，总理京、通各仓仓务。[12]所辖仓库包括：在京设有禄米仓、南新仓、旧太仓、海运仓、北新仓、富新仓、兴平仓、太平仓、万安仓、本裕仓、裕丰仓、储济仓共十二仓；在通州设西仓与中仓。各仓除丰益仓由内务府委官管理外，其他各仓设监督一人，管理粮食交纳、收贮及支放等事。[13]

仓庾储粮来自国家正项赋税中的粮食部分，每年由各地通过漕运运送至京、通仓库，所得粮食称之为“漕粮”。清代漕粮主要来自江苏、安徽、江西、浙江、湖南、湖北、河南以及山东八省。顺治二年(1645年)，规定每年“额征漕粮四百万石”[14]。

(二)常平仓

常平仓在我国由来已久，战国时期的李悝于魏国推行平籴法，由政府在丰收年购进粮食储存，以免谷贱伤农；歉年卖出储粮以稳定粮价，称“常平法”。清朝规定自省、府、州、县各建立常平仓，由政府经营。常平仓有两项职能：平抑物价与赈济灾民，即所谓“春夏出粜(卖)，秋冬籴(买)还，平价生息，凶岁则按数给散贫户”[14]。

常平仓设立之初便有“官办”性质，管理由各级官员主导。在地方各州、县置常平仓，由地方州县官直接管理，负责经营活动；州县之上，由各道道员专管，负责稽查各地仓储；道员之上，则由布政使司与督抚衙门管理；最终由中央户部统一管理，即“各州县自理赎锾，春夏积粮，秋冬积谷，悉入常平仓备赈，置簿登报布政司，汇报督抚，岁底造报户部”[15]。各州县常平仓分为上、中、下三等，上等储粮三万石，中等储粮两万石，下等储粮六千石。[16]

常平仓的储粮筹集主要有以下几个方式：其一，采买，即政府出资购买。中央政府或地方政府利用财政资金从市场中购买米谷充实粮仓。其二，京仓补助，即中央政府用京、通仓的储粮弥补地方常平仓的缺额。如康熙三十三年(1694年)，皇帝下令将中央政府所管通州仓的仓粮运往密云县、顺义县补助地方仓储不足。[17]其三，截留漕粮，即中央政府下令将各地运送至中央的漕粮由各地截留部分，用于补足仓库。其四，奖励捐纳，即政府鼓励官员、百姓以及商人捐纳粮食。其五，常平仓经营所得。各地常平仓可以在粮价较高时将所存旧粮出售，等到粮价下跌时再购买粮食弥补仓储，高出低入之间的收入即为经营所得。除了以上筹集储粮的做法以外，中央政府亦会同意地方政府在正常赋税征收的基础上加征部分钱粮，以此充实常平仓。同时，中央政府也会把地方政府征收的脏罚银用以弥补仓储。

(三)社仓(义仓)

社仓(义仓)制度开始于隋朝开皇年间，清康熙四十二年(1703年)，中央下令：各州县虽然设有常平仓收贮米谷，但遇到饥荒之年，仍然不敷所需，故村庄可另立仓库，立于乡村者为社仓，立于市镇者为义仓。[18]

与前面的“仓庾”和“常平仓”不同，社仓(义仓)由民间办理，不属于官办仓储，主要弥补官办仓储在乡、镇的空白。社仓的管理由百姓自行组织，以二三十家组成一社，负责管理社仓的社长由社员中家境殷实、行为端正者充任，副社长由能书写者充任。社仓(义仓)要根据饥荒年景，区别上等户、中户等、下等户给予赈济，上等户不足者贷给粮食，等到丰年归还；中等户、下等户则无偿赈济，不需要归还。

社仓储粮由民间捐纳所得，各家各户按照家资多寡分为上、中、下三等户，各等户出米四斗至一斗不等，每斗加耗五合，以此筹集储粮。各地方“惟民所便，官不得以法绳之，丰年劝捐社谷，在顺民情，禁吏抑派”[16]。政府也鼓励民间捐助：对捐谷数十石以至百石以上者，予以嘉奖。另外也会按照捐谷多寡，免除差役，并由政府颁发牌匾，予以嘉奖。

整体来看：在清代，中央政府通过漕运将各地所征收的粮食收储在“仓庾”，而地方政府则以“常平仓”控制了地方上的粮食储备，加之由政府监督下运行的“社仓”(义仓)，政府基本掌握着每个时期绝大部分的国家粮食储备，这使得国家政权得到了极大的物质保障，无疑是清代长达三百年中央集权政治体制得以延续与发展的经济基础。同时，粮食储备也在赈济、调节物价以及促进生产发展过程中发挥了重要的作用，具体而言：

其一，赈济。赈济是将国家储粮在百姓遭受自然灾害后散给民食，对贫困无生活来源者给予的及时性和暂时性救济措施。按清朝规定，地方遇到水旱等自然灾害，地方督抚需要立即抚恤，视灾之轻重分别给予赈济。赈济方式以给予口粮为主，成人每天得到口粮五合，孩童给予一半。如米谷不足，则按照粮价发银，州县官需到现场视察。赈济的时间按照受灾情况以及受灾户贫困程度，给予一月至四月的口粮。[16]给予口粮的方法也有不同，成年人则给予米，对于不能自行生活的人，政府要在城中或者乡村人口稠集之地设置粥厂，施粥救济。

其二，平抑粮价。所谓“常平”者，指的就是粮仓的“粜”(卖)、“籴”(买)功能。每年青黄不接、灾歉或战乱引起市场谷价上涨时，政府以常平仓所存粮食，集中在市场出售，防止“谷贵伤民”；当谷物丰收市场谷价下跌时，政府又动用库银收购粮食补仓，防止“谷贱伤农”，对市场起到稳定作用。每年，地方官员将粮食产量增减情况上报地方督抚，并由督抚上报中央，按照各地丰歉情况予以粜籴。如果储粮不足，则动库银到邻省购买粮食；再不足，则截留漕粮，稳定粮价。等到粮价平稳后，各仓储需要买粮还仓，保持仓粮储备的充足。

其三，促进社会生产。每年播种时节，一些贫困百姓会遇到粮种不足的情况，他们便可以从粮仓中借得一定数目的粮种，能够按时播种。在收获后，向粮仓还本付息。按规定：收成在八分以上，加息还本；收成七分，免息还本；收成六分，本年还本一半，来年再还一半；收成五分以下则缓征，以待来年再收。[16]此外，各省也有规定不加息的情况。如遇到大灾或者其他特殊情况，由督抚题奏，得到皇帝旨意后便可免去本息。

三、清代粮储体系存在的弊端及其原因探讨

虽然清代所建立的由“仓庾”“常平仓”以及“社仓”(义仓)组成的粮储体系在维护中央集权、赈灾济荒、平抑粮价以及促进社会生产方面发挥了重大的作用，但到了清代中期，粮储体系便出现了种种弊端，管仓人员徇私舞弊，或是侵蚀仓粮，或是挪移他用，加之仓储经营不善，导致仓粮存额直线下降。以常平仓为例，雍正年间全国存额4 400余万石。但到乾隆年间，所统计的各省存留贮谷3 370余万石，下降了23.4%。乾隆二十三年，政府又下令购粮填补常平仓亏额。至乾隆三十一年，直隶、江苏、安徽、福建、湖北、山东、陕西或减20万石，或减50、60万石，而浙江视旧额减少229万石，奉天减少100万石，甘肃减少140万石，所谓“盖聚之难而耗之易如此”。嘉庆四年，政府再次下令各省采买还仓，逐步将仓粮恢复到3 350万石，基本与乾隆时期持平，到了道光十五年，各省库存仅2 400万石，减量达三分之一。[14]此后随着国力日衰以及战争频繁，常平仓的维持与经营日益艰难，如同治三年皇帝就指出：“近来军务繁兴，寇盗蜂起，所至地方辄以粮尽被陷，其故由各州县恣意侵挪，遇变无所依赖。嗣后各省常平仓，责成督抚认真整顿。”[14]就此而言，清代的粮储体系已经近乎崩溃，以至于光绪年间，直隶、河南、陕西、山西迭遭旱灾，饥民每日死去者多达万人，而各处仓储却难以发挥应有的功用。造成清代粮储体系失效的原因有三点：

其一，仓储运营不佳。仓储设计的初衷是储备粮食，加强政府在赈济、平抑物价以及促进社会生产方面的能力。但是，仓储必须也要面对仓粮的保值与增值问题，而实际上各地的仓储在运营的过程都存在“收不抵支”的窘境。雍正时期的闽浙总督高其倬指出：各仓储在出售粮食时，定价太低，每石粮食低至一两，甚至不及一两；而等到收购粮食时却发现粮价远高于出售之价，长此以往必然造成仓粮的耗损。加之不法商民从中哄抬物价，囤积居奇，“往往借价贵，煽惑穷民，竟欲平粜之期，一岁早于一岁，平粜之价，一年贱于一年”[14]。

面对粮食储备日益减少的局面，政府势必提高粮食出售价格，这又违背了仓储制度设计在赈济、平抑物价以及促进社会生产上的初衷。部分地方官员甚至参与哄抬物价，藉此牟利，中央政府又不得不打击这种利用仓谷牟利的行为。顺治年间，中央政府规定禁止用储粮生息，“帝谕出陈入新，原以为民，若将利息报部，反为民累，著停止生息”[18]。但是，如果仓粮不生息，则不利于仓储的持续经营，仓储肯定会有“吃光用尽”的结果。因此地方官提出：出粮时以粮价为准，米每石定一两二钱或一两三钱出售，谷每石定六钱五分或六钱出售，秋收的时候也以平价买入。[14]在这种设计原则中，出售粮食时一般为粮价较高的时候，收购粮食时则是粮价较低的时候，高卖低买保障了粮储的存额。同时，以时价为准既可以稳定物价，也防止了官员从中牟利的行为。此外，中央政府进一步对卖粮与存粮比例进行了调整，顺治年间规定：每年仅出售仓粮的百分之三十，并定为通例。但“七分存仓，三分发粜”又违背了各地的具体环境，如南方地区气候湿润，粮食若存储百分之七十，则存粮太多，会导致仓粮的霉烂损耗。最后提出：各省可根据具体的情况，“因地分年，酌定存粜分数”[14]。但是，如果中央政府没有制订统一的标准，那么各地官员又可能多出少入籍此牟利，最终还是会导致仓粮储备的减少。

总之，清代自始至终未能找到一种有效的仓储运营方法。仓储运营中，仓粮或是定价过高，失去了仓储的社会功能；或是定价太低，最终收不抵支；或是存粮太多，导致仓粮损耗；或是存粮太少，导致仓储空虚。最终的结果都是仓储的“收不抵支”，无法保证粮储的可持续经营。

其二，吏治腐败与管理不善。仅就制度构建来看，清代的仓储管理制度在名义上相当完备，如对“仓庾”的管理，清政府对仓场运作中的催船、兑粮、转运、收粮、发米等流程进行了严格的规定。再如对“常平仓”的管理，专门有积贮之法、买补之法、顺成之法。[12]无论是“仓庾”，还是“常平仓”，对于侵蚀粮仓粮食以及形成粮仓亏空者，政府制定了严厉的处罚标准，即便是对民办的“社仓”(义仓)，政府也规定：“徇私者即行革惩，蚀者按律治罪。”[18]

由于吏治的腐败，仓储的管理一直难以按照规定执行。这其中包括以下几个原因：首先，胥吏经手。在清代，胥吏是政府职员中的重要组成部分，清代官员多出自科举，不谙熟于政务，加之官员更替频繁，使得地方政府在运行的过程中往往倚重胥吏，即所谓“催科问胥吏，刑狱问胥吏，盗贼问胥吏，今且仓监驿递皆问胥吏矣”。[19]一切地方行政皆掌控在胥吏之手，由是给了胥吏上下其手、侵蚀仓储钱粮的机会。同时，由于中央政府对官员的考核较为严苛，因此官员也就和胥吏联手弄虚作假，或是加征赋税，或是以仓粮应付考核，最终导致吏治腐败，仓粮亏空。其次，监督失效。清代的粮储监督体系是纵向的监督体系，由上级官员监督下级官员，中央官员监督地方官员。对于官员来说，只需要应付上级官员即可。加之清代实行中央集权财政体制，中央拿走了绝大多数的财政收入，仅给地方留下了很少的财政经费，官员和胥吏的薪俸工食十分低薄，地方州县级别官员不得不通过加征私派的方式获得收入，州县以上级别的官员则主要通过从下级官员手中索取陋规来取得收入，由于上、下级官员之间存在由陋规构架的桥梁关系，使得上级官员难以对下级官员实行有效的监察，地方官员难以对地方胥吏进行有效的管束，最终造成地方吏治全面腐败，造成地方仓储亏空。

其三，仓储的维系与国力的变化息息相关。在清代粮储体系中，中央所属的“仓庾”以所征收的漕粮成为中央政府的粮食储备，“仓庾”中所储备的粮食除了供给皇室、中央政府以及军队的所需外，中央往往会通过截漕或者调拨等方式补助地方，用于全国范围内的赈灾、救济以及物价调节，每年四百多万石的漕粮收入极大程度地提高了中央的物资控制能力和宏观调控能力。各州县所建的“常平仓”属于国家的正项物质储备，其仓粮的主要来源是国家财政的补助，或是由国家财政出资购买，或是从京仓中调拨补助，或是以截漕的方式补助，这也就意味着仓粮与国家的财力直接挂钩。鸦片战争之前，清王朝国力较强，政府有丰厚的财政储备，因此有财力弥补各地仓储的亏空。如乾隆二十三年、嘉庆四年，中央政府先后两次下令各省购粮弥补仓储亏空，将储粮恢复到三千余万石的水平。等到道光朝之后，由于战争引起的军费激增，加之各地自然灾害频发，清政府财政陷入入不敷出的局面，所以依靠中央政府补助的各地仓储体系也逐渐崩溃。

仓储体系的构建本意是在各地发生自然灾害，或遇到物价波动引起市场紊乱、或生产难以为继时提供必要的物质支持与保障，仓储体系应该形成良好的自收自支的模式，与国家财力形成互补的格局。但是，由于仓储体系的构建伊始就与政府相挂钩，漕粮或是储备于中央“仓庾”，或是以截漕的方式留存地方仓储，“常平仓”的仓粮主要来源政府收入，同时其经营也由政府把持。“社仓”(义仓)虽然由民间自筹自办，但也严格受到政府的监督。这些都说明仓储体系与政府的关系极其密切，随着国家国力的衰微，政府财力的弱化和管理能力的下降，仓储的作用必然也会弱化，仓储体系也必然会走向崩溃。

四、古今对比：当前我国粮储体系面临的问题

“粟者，王者大用，政之本务”一直是我国古代统治者最重要的治国理念，清代粮储体系为农业社会的中国提供了良好的物质基础与保障，在维持社会稳定、推动社会发展方面起到了积极的作用。同时，清代粮食储备体系也存在诸多弊病，并最终走向崩溃。它的成功和失败都足以为当前我国粮储体系的优化和完善提供弥足珍贵的历史参考。

中华人民共和国建立后，政府逐步构建了粮食储备体系。但随着改革开放的逐步推进，国际和国内粮食市场也已经相当发达。但很多人开始认为，我国既然可以从国外购买大量粮食，粮食储备不再像古代那么重要了。然而伴随着城市化进程，我国耕地面积逐渐减少，2015年仅为20.25亿亩(2011年为20.29亿亩)[20]；我国粮食自给率也在下降，从2004年以前的95%以上下降到了2014年的85%以下[21]，这一数据目前还在下降，即现在每年我国的粮食产量不能满足本国人民生活水平日益提高的需要，需要从国际市场大量采购粮食，弥补国内粮食总量和结构的不足。这就意味着，我国的粮食安全要受到国际市场和国际政治的影响，粮食安全进一步成为保障国家安全的重要因素。因此，建立充足的粮食储备、建立完善的粮食储备体系仍然十分重要，“确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中”[22]。必须成为全体国人的共识。

当前我国建成以中国储备粮管理总公司(简称中储粮)为核心的粮食储备体系，由中储粮对中央储备粮进行管理；地方粮食储备业务由中粮储分公司管理。中央储备粮的收购资金由中国农业发展银行全额贷款，贷款利息和购销费用由中央财政包干负责。中央储备粮的目标是抑制全国性的市场波动和重大突发事件引发的局部市场波动，履行战略储备的功能，兼顾部分调剂市场的后备储备功能。目前我国粮食储备率达到了公认的17%至18%的粮食储备最低安全线。但将当前粮储体系和清代粮储体系对比，可发现仍存在与清朝相同的弊端：

其一，内部管理不善。清代的粮食储备管理制度名义上是相当完备的制度建设，对于收粮、存粮以及出粮整个流程都做了严格的规定，对在管理中出现的各种舞弊行为也做了相应的惩罚；同时建立监督体系，除了政府内部自上而下的垂直监督以外，还在管理系统之外设立了监察制度。但是，这些制度都无法保障清代粮储所出现的诸多腐败和弊病。当前我国粮储体系也陷入清代粮储体系所面临的困境，即制度虽然完善，但执行起来却存在问题。2013年，中央第一巡视组对中储粮系统进行了巡视，发现了诸多问题，具体包括：严重违反国家政策、弄虚作假、以陈顶新、以次充好、造成“转圈粮”；擅自动用和随意调整储备库存；在粮油收购中违反规定抬级抬价、压级压价，给售粮农民“打白条”；设立“小金库”以及违规“赊账预付”、变相拆借资金、搞账外账等等。[23]而这些问题主要是由于纪检监察力量薄弱、内部监督管理制度不够严格、制度规定未能落实、粮食安全认识重视不够所引起的。虽然制定的《中国储备粮管理总公司员工违纪处分暂行办法(试行)》对以上问题进行了规范，但各地粮食储备系统依旧不断出现弊端，落实制度规范、优化内部管理依旧面临巨大挑战。

其二，政府职能和市场运作存在冲突。清代仓储制度之所以走向崩溃，最主要的一个原因是：粮储难以兼顾社会功用与市场化经营。粮仓出粮太少或出价太高则难以发挥社会作用，粮仓储粮太多或出价太低则造成粮仓亏空而难以长久发展。对于中储粮而言，也面临这样的问题。一方面，中储粮是国有企业，要代行部分政府职能，实现平抑粮价的重要目标，履行战略储备的功能。中储粮的收购资金又多来自于银行贷款，贷款利息与采购费由则由政府承担。这些使得政府往往会对中储粮的采购与出售行为进行政干涉；另一方面，中储粮是独立的市场行为主体，自主经营且自负盈亏，它需要进行市场化运作来保证企业的正常运行与盈利发展。对于中储粮而言，侧重于前者则不利于粮储可持续经营，侧重于后者则又重视盈利而忽视社会功用，这就使得中储粮必须兼顾政府职能和市场运营。因此需要吸收清代粮食储备未能形成一套能够长期存续机制的前车之鉴，我们更应构建保障粮储安全的长效机制：制定周密的法律，实施严格的硬约束和监督手段，保障粮储永续发展。

与清代粮储体系的多元化不同的是，我国当前的粮食储备体系主要是由中储粮在政府指导下运作，这也就意味着我国粮食安全实际上全面寄托在政府层面，而且主要依赖于中央政府层面的统筹。相对来说，清代粮食储备体系则显得更加多元化。在清代的粮食储备体系中，中央政府虽然通过储运体系的建立获得了绝对比重的粮食收入，但中央政府也在地方上建立“常平仓”的粮食储备体系，鼓励地方社会自行建立“社仓”(义仓)弥补中央与州县政府在基层粮食储备的不足，地方政府在粮食储备体系中也发挥着重要的作用。同时，在清代粮食储备体系中，在政府直接组织与管理“仓庾”与“常平仓”之外，还存在由地方社会力量组织管理的“社仓”与“义仓”，二者都在赈济灾荒、平抑粮价以及促进生产中发挥重要作用，政府和社会都在粮食储备体系中发挥着重要作用。清代的这种中央与地方统筹、政府与社会协作的粮食储备体系建设在一定程度上实现了粮食储备体系的多元化，有助于粮食的安全保障。

五、历史的借鉴：我国粮食储备体系的优化与完善

粮食安全问题是关系国计民生的头等大事，习近平总书记指出：“保障国家粮食安全是一个永恒的课题，任何时候这根弦都不能松。”[24]我国耕地资源和淡水资源少，虽然近年来粮食生产形势较好，但作为拥有十三亿人口的大国，粮食安全依旧是党和政府所要面临的重大问题，结合清代粮食储备体系中的利弊得失，当前我国粮食储备体系的建设还需要进一步优化和完善。

首先，提高粮食安全意识。清代之所以能够形成中央与地方统筹、政府与社会协作的粮食储备体系，并在赈灾济荒、平抑物价以及促使生活生产等方面发挥重要的作用，就在于中央与地方、政府与社会都高度重视粮食安全。当前，我国应该在全社会范围内进一步提高粮食储备安全意识和认识高度。明确粮食储备不仅仅是中央政府的职责，也是各级地方政府应该重视的大事，加强对地方粮食储备的管理与监督，切实保障从中央到地方的粮食储备安全，形成多层级的粮食储备体系。同时，政府应该鼓励社会多元主体参与投资粮食储备体系，扶持和壮大地方企业和民营企业在粮食储备中的作用，鼓励民营企业“走出去”，参与国际粮食贸易。形成中央与地方统筹、政府与社会协同、国内和国际合作的粮食储备体系。

其次，改善经营与管理。清代粮食储备体系之所以最后走向崩溃，仓储经营不佳和管理不善是重要的原因。对于前者，目前中储粮作为国有企业，既要承担稳定粮食市场、应对重大自然灾害、国家粮食战略储备等职能，还要作为独立的市场主体，自主经营，自负盈亏，维持企业的可持续发展。因此，政府对中储粮加强国家储备粮时提供无偿财政资金和无息贷款，经营国内外粮食市场时也应该提供低息和优先权贷款等优惠。在保障我国粮食安全的前提下，鼓励中储粮以市场主体的方式参与市场竞争，进行多元化经营，提高企业经营与管理水平，增加企业竞争力，保障粮食储备的可持续发展。一方面，要加强中储粮内部管理，严格落实各项管理制度，规范化管理流程，科学化管理机制，在升级管理硬件设施和配套设施的同时提高综合管理水平；另一方面，要加强对粮储体系的监督，坚决遏制与打击粮食储备体系中的腐败行为，对中央以及地方的粮食储备进行彻底的排查，建立外部的常态化监督机制，构建不敢腐、不能腐、不想腐的粮食储备体系。

再次，统筹国内外市场。较之于清代粮储体系的构建主要局限于国内，当前粮储体系可以利用国内和国外两方面的资源，统筹国内和国际两方面的市场。营造良好的国际环境，积极参与国际粮食市场竞争；鼓励企业扩展海外市场，广泛建立海外粮食生产基地，利用海外土地资源和劳动力资源，弥补国内资源的匮乏和应对国际政治、经济可能出现的动荡危机；加强与国际粮食组织及企业的合作，积极参与国际粮食市场角逐，提高在粮食贸易规则制定中的地位，增强我国在国际粮食市场中的话语权和影响力，保障国家粮食安全建立在稳固的基础之上。