完善“一带一路”境外涉我突发事件应急管理机制

文_曹海峰 龚维斌

进入新时代，随着“一带一路”交流合作的不断深化，各类境外活动日益频繁，公共安全的外延得到极大扩展与延伸，我国公民、组织和机构在境外的安全需求越来越迫切。近年来，马航MH370失联、越南平阳大规模骚乱、也门撤侨等一系列境外涉我突发事件不断发生，对我国的境外应急能力提出了严峻考验。我国既有的以应对国内突发事件为主的应急管理机制亟须作出适当调整。

一、“一带一路”境外涉我突发事件应急管理机制存在的主要问题

（一）组织体系不够顺畅，资源难以高效整合

一是制度化的应急组织体系建设不足。“一带一路”建设过程中可能出现的境外涉我突发事件的复杂性、关联性、政治性强，处置响应过程多涉及党、政、军、警、企等多个方面，且往往需要国家间的外交协调与斡旋。但是，目前我国以各级政府为主体的应急管理组织体系，在应对“一带一路”跨国重大突发事件时，难以在第一时间实现对党委、军队救援力量和资源的统筹调度。从近年来发生的境外重大突发事件的应对处置情况看，多是靠成立“一事一议”性质的临时组织指挥体系来完成，由于事前缺乏制度化的职责权限约定，各方在联合应对过程中的磨合与沟通成本较高。

二是国家层面缺乏能够整合各类涉外应急管理职能的高层级权威常设机构。当前，在中央政府层面一般是以行业主管部门为牵头单位来统筹协调应对境外涉我突发事件。但随着“一带一路”建设的推进，这种以“条”为单位的应对模式与境外涉我突发事件“跨界”资源需求之间的矛盾逐渐显现。新组建的应急管理部虽然能够在很大程度上实现应急资源的整合，但其主要职责是应对国内可能发生的自然灾害和事故灾难。因此，这就要求必须依靠一个相当高层级的强力决策机构和协调运作平台，来实现“条”与“块”资源的快速融合共享，并统筹党、政、军各方力量。

三是境外涉我事件相关的“前端”部门与“后端”部门间的常态化风险沟通不足。目前，国际发展合作署以及发展改革、工业信息、交通运输、文化旅游等“一带一路”建设牵头部门对沿途安全风险这一“副产品”的关注度不够，与应急、卫生健康、公安、国安等安全保障与应急资源供给部门之间的常态化风险沟通与联合准备不够。一旦境外发生涉我方人员和项目的重大突发事件，前端建设部门与后端保障部门间的协作只能“临时抱佛脚”，难免会出现沟通不畅、协调不力等问题。

（二）应急准备能力不足，保障措施尚需加强

一是“一带一路”应急资金保障不足且渠道单一。作为我国应急资金保障主要来源的各级政府财政应急专项资金总额十分有限，多数情况要靠中央统筹安排，给中央财政带来巨大压力。此外，社会资金参与“一带一路”应急管理活动的方向还需引导，参与渠道和资金管理模式也有待完善。“一带一路”巨灾保险制度尚处于先期探索阶段。

二是境外涉我重特大突发事件应急处置对资源保障提出了更高要求。境外应急资源保障不但需要我们根据不同国家的具体情况提前做好有针对性的物资储备，而且还需要在当地法律框架下与当地政府部门和有关机构进行充分对接并达成征用补偿协议，甚至可能要通过国家外交途径来达成一致。此外，在“一带一路”倡议推进过程中，如何统筹推进能源、化工、交通建设等对应急资源需求专业化程度较高的重大项目与配套的应急物资保障体系同步落地，也是当前一个重大现实问题。

三是境外涉我突发事件应急处置需要更多依赖他国专业应急救援力量，国内应急力量参与救援行动受制于诸多复杂因素。一方面，“一带一路”沿线很多国家应急救援力量较为薄弱；另一方面，受政治、法律、外交等多重影响，国内专业应急力量赴外开展处置行动时往往缺乏主动权，“远水”与“近渴”的结构性矛盾突出。即便是国内救援力量获准进入“一带一路”沿线国家在与当地救援力量的联合行动方面也存在很多困难。

（三）应急预案体系建设滞后

目前，我国针对“一带一路”建设中特定风险的应急预案体系建设滞后，涵盖四大类突发事件、覆盖各相关部门及企业的“一带一路”境外涉我突发事件应急预案体系尚未建成。在国家层面，尽管目前已有国家涉外突发事件专项预案和各部门预案，但是，这些预案的情景设计较为宽泛，并未针对“一带一路”倡议推进中可能会遇到的各种重大突发事件专门进行情景构建，其有效性尚需在实践中检验。在企业层面，部分走出去的中国企业在境外突发事件应急预案体系建设方面存在明显准备不足的情况。相关企业的应急预案体系在涉及境外事项时，内容过于笼统且缺乏操作性，“自说自话”现象较为普遍，与政府有关部门和驻外机构、所在国政府部门之间缺乏有效衔接。

二、完善“一带一路”境外涉我突发事件应急管理机制的几点建议

（一）在中央层面设立“一带一路”安全与应急协调议事机构

在中央层面，建议设立“一带一路”安全与应急专门协调议事机构。例如，可考虑在国家安全委员会之下，专门设立“一带一路”安全与应急分委员会，作为“一带一路”境外涉我突发事件应急管理的最高决策和议事协调机构。原因有二：一是可以解决“一带一路”境外重大突发事件应对中需要党、政、军各方力量系统整合与高度协同的关键问题；二是可以兼顾内部安全与外部安全、国土安全与国民安全、自身安全与共同安全等若干方面的统筹安全问题。

“一带一路”安全与应急协调议事机构主要聚焦于“非常规”情景，对关系“一带一路”建设安全的重大事项进行讨论研究和统筹决策，制定最高安全政策，对境外发生的涉我重大突发事件处置做出政治层面的决策，并统一领导可能涉及的中央与国家有关部门。在非常规紧急状态下，应急管理部、卫生健康委员会、公安部、国家安全部等现有应急管理机构统一纳入国家安全委员会框架之下，接受统一领导。而对于一般性的常规境外涉我突发事件，仍然按照原有的四大类突发事件分类响应（其中自然灾害、事故灾难类归口应急管理部）的机制进行应对处置。

（二）完善国内、国际“一带一路”风险沟通与应急协调机制

在国内，进一步完善跨部门的常态化“一带一路”风险沟通与信息共享机制。依托重大事项的部际联席会议制度，重点打通“一带一路”倡议中发挥关键作用的前端建设推进部门（如国际发展合作、发展改革、工业信息、交通运输、文化旅游、能源等部门）与后端安全应急保障部门（如应急、气象、卫生健康、公安、国安、生态环境等部门）相互之间的信息关卡，做到重大安全风险信息实时共享。如遇可能涉及国家安全的重大紧急事项，及时向国安委“一带一路”安全与应急分委员会报告。

在国际上，重点加强与“一带一路”沿线国家的安全风险信息共享与应急协调机制建设。通过与沿线国家签署双边、多边安全与应急合作协议等形式，进行安全利益“捆绑”，将合作意向上升为法律文件进行固化。重点在防灾减灾、生产安全、防恐反恐、传染病防控、跨境水污染及环境污染等领域开展情报信息共享。通过外交等多重手段，创造有利条件和渠道，争取在发生境外涉我重大突发事件时，我方救援力量能够共同参与联合处置。进一步完善上海合作组织、中国—东盟、中国—阿拉伯国家、中国—非洲等多边国际合作组织框架下的情报共享、风险沟通与境外联合应急行动等机制建设。

（三）组建“一带一路”风险评估与预警发布的半官方研究机构

依托国家级智库，整合现有不同领域的安全风险研究资源，组建半官方的“一带一路”风险评估与预警发布学术研究机构。中央有关部委及其下属的国家级预警中心、情报中心等信息集散部门，要为该研究机构的运行提供后台信息资源支持，建立一体化“一带一路”涉外安全风险信息平台。系统、客观地开展“一带一路”沿线国家公共安全风险评估工作，重点关注并持续跟踪境外有关国家的政治动荡风险、社会治安与恐怖主义风险、重大自然灾害风险、生产安全风险及公共卫生安全风险等方面，定期或适时向社会及时公布。通过制度化建设，将沿线国家公共安全风险评估作为“一带一路”境外重大项目投资建设的前置条件，有关企事业单位应同步推进项目可行性和安全性的研究论证工作。

（四）大力推进沿边、沿海及海上救援基地建设

统筹兼顾“一带一路”重大安全风险防范和应急救援的需求，有针对性地优化我国各类应急救援基地的空间布局，重点推动沿边、沿海地区以及海上应急救援基地建设。不同地区按照不同侧重点进行应急力量的建设和应急资源的储备。

完善各类民间救援力量参与海外应急救援行动的渠道和机制，积极鼓励民间救援力量“走出去”，通过加大国际人道主义援助力度、加大应急救援国际合作力度等方式，“讲好中国故事”。

（五）完善“一带一路”境外涉我重大突发事件应急预案体系

出台“一带一路”境外涉我重大突发事件应急预案体系建设的规范性文件，明确提出各级政府及其相关部门、各相关企业和机构应急预案编制的原则性要求。结合沿线不同国家、不同项目的具体风险和实际情况，推广情景构建技术，建设具有针对性和可操作性的应急预案体系。鼓励相关部门和单位与沿线国家有关部门和单位联合编制应急预案，并开展联合应急演练，提升应急协同处置能力。建立境外涉我重大突发事件以及跨国大规模联合演练的后评估制度，适时修订完善相关应急预案。

（六）加强“一带一路”应急资金保障体系建设

建立“一带一路”安全与应急专项资金管理制度，在各级财政中预留出一定比例的专项应急准备金，并统筹确定中央与地方财政的比例。提供有力政策，积极鼓励和引导各类“一带一路”基金和有关社会资金采取灵活多样的形式参与“一带一路”安全与应急管理活动。加快研究并推进“一带一路”应急保险制度的落地等问题。