在新的起点上深化国家监察体制改革

文_吴建雄

习近平总书记在十九届中央政治局第十一次集体学习时的讲话发表于《求是》2019年第5期，是新时代推进反腐败工作法治化规范化的重要文献。讲话充分肯定了国家监察体制改革的初步成效，对加强公权力的监督、完善纪检监察体制机制、规范和正确行使国家监察权提出了明确要求，突出强调了“一个不能偏，四个要跟上”。全篇讲话是在新的起点上深化国家监察体制改革的行动纲领和思想指南。

把握深化国家监察体制改革的总体目标

党的十九大以来，全国纪检监察机关充分发挥新体制的治理效能，收拢五指，重拳出击，不敢腐的震慑效应充分显现，一批腐败分子投案自首，标本兼治综合效应更加凸显。在新的起点上推进监察体制改革，必须要牢牢把握标本兼治这个惩治和预防腐败的总目标，始终坚持“治标不松劲，不断以治标促进治本，既猛药去疴、重典治乱，也正心修身、涵养文化，守住为政之本”，将治标与治本有机统一于反腐败工作实践。

把握标本兼治的改革目标，要防止把治标与治本对立起来、割裂开来，坚持马克思主义唯物辩证思维。一是坚持以打促防、惩防并举的战略方针。做到惩治腐败力度决不减弱、零容忍态度决不改变，坚决铲除腐败这个致命的“污染源”；以驰而不息的恒心和韧劲，做到治标不松劲，不断以治标促进治本。二是正确处理反腐败各要素间的重大关系。在作风建设与惩治腐败的问题上，认清前者是固本强基之举，后者是刮骨疗毒之策，都是全面从严治党的客观要求；在拍“苍蝇”和打“老虎”的问题上，认清只打“老虎”不拍“苍蝇”就会养痈遗患，只拍“苍蝇”不打“老虎”就会越反越腐；在建章立制与制度执行的问题上，认清前者是反腐的基础，后者是反腐的关键；在国内反腐与国际反腐的问题上，认清腐败是全世界的共同敌人，切实加强反腐败国际合作，决不让国外成为腐败分子的避罪天堂。三是充分运用监督执纪“四种形态”、“巡视利剑”和“派驻全覆盖”等行之有效措施持续发力；谨记“四个统一”的新鲜经验，做到高标准和守底线相统一，抓惩治和抓责任相统一，查找问题和深化改革相统一，选人用人和严格管理相统一，不断增强反腐败斗争的系统性、创造性和实效性。

把握标本兼治的改革目标，就要通过创新反腐败体制机制，强化不敢腐的震慑，扎牢不能腐的笼子，增强不想腐的自觉。不敢腐就是要保持惩治腐败高压态势，强化监督和监察全覆盖的震慑效应，不断释放全面从严治党的强烈信号，让意欲腐败者在带电的高压线面前不敢越雷池半步。不能腐就是要以对公权力和公职人员的监督全覆盖、有效性作为着力点，推进公权力运行法治化，消除权力监督的真空地带，压缩权力行使的任性空间，把“当下改”和“长久立”结合起来，形成靠制度管权、管事、管人的长效机制，让腐败者在严格的制度面前无机可乘。不想腐就是引导党员干部坚定理想信念，强化宗旨意识，树立正确的世界观、人生观、价值观，始终站稳政治立场，稳住理想信念这个“压舱石”，在公和私、义和利、是和非、正和邪、苦和乐矛盾时作出正确的选择，从思想源头上消除贪腐之念，营造风清气正的从政环境和社会氛围。

在深化国家监察体制改革中强化工作职能

监察体制改革把所有行使公权力人员纳入统一监督的范围，解决了过去党内监督和国家监察不同步、部分行使公权力人员处于监督之外的问题，实现了对公权力监督和反腐败的全覆盖、无死角。监察法赋予监察委员会监督、调查、处置三项基本职能。监督职能是监察机关的主责主业，是监察机关政治属性的集中体现。国家监察体制改革就是以法律为尺子，全面填补国家监督的空白。过去国家行政监察的对象主要是行政机关的工作人员，检察院主要是侦办国家工作人员职务犯罪，不管职务违法行为；改革后监察委行使的监察权不是行政监察、反贪反渎、预防腐败职能的简单叠加，而是在党直接领导下代表党和国家对所有行使公共权力的公职人员进行监督。

工作职能要跟上，首要的是强化监督，做实日常监督，靠前监督、主动监督。在这个问题上，任何空泛式表态、应景式过场、运动式造势等形式主义、官僚主义问题都是十分有害的，必须毫不留情地坚决禁绝。纪检监察机关应当综合运用集中检查、重点抽查、明察暗访、巡视监督、信访受理等多种方式，自觉主动地深入被监督地区的一些重要工作环节，仔细查找和发现党员干部和公职人员出现的或者可能出现的违纪、违法和犯罪行为，为依法履行调查、处置职能奠定坚实基础。在查证职务违法和职务犯罪的调查过程中，依法采用谈话、讯问、询问、查询、冻结、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定等措施，严格的程序和期限，并保障被调查人的基本权利。对需要采取留置、技术调查、限制出境等措施的，经过严格的审批手续，交有关机关执行。处置权是监督制约调查活动的程序性设置，具有证据审查把关、保证办案质量、保障被调查人合法权益、维护公正执法的功能。依法行使处置职权，就要针对违法问题严重性的程度不同，分别作出包括给予监察处分、移送司法机关追究刑事责任、提出监察建议等处置决定。通过强化监督调查处置的监察职能，把维护党中央权威和集中统一领导、确保党中央重大决策部署落实到位，把惩治和预防腐败的法治措施落实到位，把加强对公权力的监督制约落实到位。

工作职能要跟上，必须坚持纪检监督与监察监督一体运行。党章规定党的纪律检查机关履行监督、执纪、问责三项职责，法律规定国家监察机关履行监督、调查、处置三项职责，这就决定了“监督”是纪检与监察的共同任务，决定了既要加强对党员干部的监督，又要加强对非党干部的监督，才能实现监督全覆盖，增强监督的严肃性实效性。实践证明，党内监督和国家监察都是中国特色治理体系的重要组成部分，一体两面，具有高度内在一致性。强化纪检监督和监察监督，把公权力关进制度笼子。党内监督要求把纪律挺在前面，运用监督执纪“四种形态”，经常开展批评和自我批评、约谈函询，让“红红脸、出出汗”成为常态；让党纪轻处分、组织调整成为违纪处理的大多数；让党纪重处分、重大职务调整的成为少数；严重违纪涉嫌违法立案审查的成为极少数。应当明确，党内监督的内容、方式和要求，都适用于国家监察的监督。严格监督本身就是反腐败高压态势的组成部分，监察机关履行监督职责的方式包括教育和检查。廉政教育是防止公职人员发生腐败的基础性工作。

健全各项规则加强纪检监察机关自身监督

要深入总结党的十八大以来深化纪检监察体制改革的理论、实践、制度创新成果，立足有效监督制约，在健全内控机制、优化工作流程上着力。这就要求我们针对实践中出现的问题和权力运行中的风险点作出严格规范，在各个环节规定具体审批事项，体现全程管控、从严把关，推动纪检监察工作双重领导体制具体化、程序化、制度化。

各项规则要跟上，务必健全统一决策、一体运行的执纪执法工作机制，把适用纪律和适用法律结合起来。比如，在线索处置环节，明确信访举报部门归口受理信访举报，案件监督管理部门对问题线索实行集中管理、动态更新、定期汇总核对，确保对问题线索处置全程可控；在谈话函询环节，规定谈话函询之前要严格审批，谈话内容应制作谈话笔录，必要时对谈话函询的说明情况进行抽查核实；在初步核实环节，规定经严格审批启动初步核实程序，对具有可查性的问题线索扎实开展初核，收集客观性证据，确保真实性和准确性；在审查调查环节，突出强调党委（党组）对审查调查处置工作的领导，严格报批程序、明确审批权限、严格管控措施使用，强调重要取证工作必须全程录音录像，纪检监察机关相关负责人通过调取录音录像等方式，加强对审查调查全过程的监督；在案件审理环节，规定纪律处理或处分必须坚持民主集中制原则，集体讨论决定，坚持审查调查与审理相分离，审查审理和复议复查相分离，做到事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备、程序合规，严格依规依纪依法审核把关，用规则提高整个纪检监察系统履职质量。

各项规则要跟上，必须从严谨明晰、环环相扣的要求出发，构建证据收集、认定规则。反腐败实践证明，法治反腐必须靠严格的程序正义来实现。因此，履行监察监督调查处置职能，要建立一系列调查取证的基本规则。比如建立物证书证收集规则，在证据调取方式、证据辨认鉴定、影像证据要求、书证复制要求等方面做出明确规定。建立证人证言的收集规则，对询问证人应当个别进行；询问证人至少有两名以上的办案人员；首次询问时应当告知证人有关作证的权利义务和法律责任；不得以暴力、威胁以及非法限制人身自由等非法方法询问证人证言等做出明确规定。建立被调查人陈述和辩解证据规则，包括对收集被调查人陈述和辩解，调查的时间、调查人的身份等应当符合法律及有关规定；询问证人、讯问被调查人场所的规定；询问、讯问被调査人过程录音录像的规定等。建立鉴定意见证据规则，包括指派、聘请有专门知识的机构和人员进行鉴定的规定；鉴定机构和鉴定人应当具有合法的资质、范围和能力的规定；鉴定人不得存在应当回避而未回避的情形；检材的来源、取得、保管、送检应当符合法律、充足可靠的规定等。建立勘验检查、辨认等笔录证据规则，包括办案人员或具有专门知识的人员进行勘验、检查的身份要求；勘查现场拍摄照片、书写笔录、制作现场图的规范要求等规定。建立视听资料、电子数据收集规则，包括对视听资料和电子信息数据提取原件或者原始存储介质、复制的规定；勘验、检查、搜查等调查活动收集的视听资料、电子数据和远程调取的规定；对有疑问的视听资料、电子数据进行鉴定或者检验的规定等。建立技术调查证据收集规则，包括采取技术调查措施的案件的情形及批准、执行的规定；采取技术调查措施程序规范及期限的具体要求等规定。通过规则要跟上，充分体现监察执法的程序正义和实体公正。

推进同监察法配套的反腐败法律法规建设

要制定同监察法配套的法律法规，将监察法中原则性、概括性的规定具体化，形成系统完备、科学规范、运行有效的法规体系。这就要求我们坚持以监察法为引领和基础，大力加强反腐败法律法规体系建设，以良法保障善治，不断提高立法立规的针对性、及时性、系统性、可操作性，发挥立法引领和推动作用，形成完备的反腐败法律规范体系和党内法规体系、高效的法治反腐实施体系、严密的法治反腐监督体系、有力的法治反腐保障体系。

配套法规要跟上，必须认清监察法在反腐败法律体系中的引领性、源头性。监察法作为党和国家自我监督、自我革命的法律规范，承载着维护公共权力廉洁高效运转、维护人民当家作主、实现“三清”建设廉洁政治的重要使命。它的规制对象是所有行使公共权力的公职人员。它的规制范围涉及党和国家机关、国有企事业单位、农村乡村，包含了政治、经济、社会的各个领域、各个方面。哪里有公共权力，哪里就在监察法的规制之列。监察法与党内法规相辅相成，共同发力，巩固党的执政地位，厚植党的执政基础；监察法与人大、司法、审计等方面的法规相衔接，保证国家机器依法履职、秉公用权；监察法与民主监督、社会监督方面的法规相衔接，保证权力来自人民、服务人民，确保人民赋予的权力为人民谋利益。

配套法规要跟上，就要在反腐败法规建设中突出重点、稳步推进。十三届全国人大常委会第六次会议通过关于修改《中华人民共和国刑事诉讼法》的决定以及制定《中华人民共和国国际刑事司法协助法》，完善了刑事诉讼与监察的衔接机制，为深化国家监察体制改革顺利进行提供保障；建立刑事缺席审判制度，为加强境外追逃工作提供有力手段。在此基础上，还应制订一系列相关法律法规。如制订“公务人员财产申报法”，保证财产申报制度的实施；制订“公民举报保护法”，对公民行使举报权利的范围、方式、程序等做出明确规定等。还应将近几年党内行之有效的廉政法规上升为廉政立法，完善公职人员勤政、廉政的法律规范。通过立、改、废、释，形成科学有效、健全完备的反腐败法律法规体系和实施体系。

优化有效贯通党和国家监督体系的协调机制

要坚持党对纪检监察体制改革的领导，对内加强跨部门跨地区统筹协调，对外加强反腐败国际追逃追赃工作。这就要求我们优化和完善双重领导体制，强化上级纪委对下级纪委的领导；优化和完善派驻机构统一管理，化解监督真空与监督距离的困境；合理界定纪检体制的职能边界；构建纪检体制与其他权力监督机制的衔接平台，各司其职、协调配合、形成合力；准确界定纪检体制的功能方位，厘清与其他监督机制间的关系；明确各级纪委的职能定位，突出主业主责。

各级党委要旗帜鲜明支持纪委监委行使职权，为其履行职责创造有利条件。及时研究解决纪检监察体制改革中遇到的问题，使反腐败工作在决策部署指挥、资源力量整合、措施手段运用上更加协同高效。纪检监察机构要发挥合署办公优势，推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督协调衔接，推动党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督有效贯通，把权力置于严密监督之下。

协调机制要跟上，意味着纪检监察机关应担当起反腐败协调职责。一要在落实党中央决策和同级党委工作部署中加强协调。通过制定具体措施，抓好措施落实，依靠各级党委和政府，紧紧依靠群众的参与和支持，充分发挥各职能部门的作用，真正形成齐抓共管的局面。二要通过建章立制加强协调。纪检监察机关要在党委领导下，组织制定、实施有关党风廉政建设和反腐败工作的计划、措施、制度、规定等，并进行督促检查，保证计划和措施的顺利实施，保证制度和规定的贯彻落实。三要通过细化分解任务加强协调。按照业务分工，将反腐倡廉的相关工作交由有关职能部门落实。实行工作责任制，使有关部门互相配合、协同动作，形成反腐败的整体合力。四要通过督促检查指导加强协调。配合有关部门搞好纠正行业不正之风和下属单位领导班子建设和考核工作。通过深入调查研究和加强信息交流提出切合实际的措施和办法；督促各个部门落实党风廉政建设责任制，结合业务工作抓好党风廉政建设和反腐败工作；调查研究相关单位党风廉政建设情况，总结和推广经验，树立和表彰先进，用典型推动党风廉政建设。

协调机制要跟上，就要实现监察与司法的有效衔接。树立反腐败一体的统筹理念，即在惩治腐败犯罪的问题上，既要有“监察”的思维，又要有“刑事诉讼”思维。一方面，监察机关应把贯彻实施《监察法》与修改后的《刑诉法》结合起来。在职务犯罪案件的调查处置中，运用法治思维和法治方式惩治腐败。从移送机制、程序对接、个案沟通、日常沟通、组织机制等方面与司法机关建立法法衔接机制。调查中如果采取边控、特定线索的调查核实等举措，需要纪检监察执法与行政执法建立相应的衔接机制，以保证各办案环节的顺利高效，形成反腐败工作的强大合力。另一方面，司法机关应认识到，随着《监察法》的实施和《刑诉法》的修改，我国反腐败职权活动呈现以党纪反腐为先导、监察反腐为主责、司法反腐为保障的鲜明特征，司法反腐的基本功能，就是通过对职务犯罪案件提起公诉和公开审判，实现罪刑法定、罪刑相适应，发挥刑事法律对职务犯罪的震慑作用和预防教化功能，彰显社会主义法治权威。

为国家监察权规范正确行使提供组织保障

确保国家监察权规范正确行使，首先，要把坚定党的信念、对党绝对忠诚作纪检监察干部第一要求。其次，要求纪检监察人员具备优秀的职业操守、深厚的专业知识、娴熟的专业技能。根据党章和党内法规的要求，从党中央对党风廉政建设和反腐败的形势判断、提出的工作要求出发，转职能、转方式、转作风，往监督、执纪、问责和监督、调查、处置上转，形成严、细、深、实的工作作风。要根据宪法和监察法的要求，在执纪执法中坚持以事实为根据，以法律为准绳，在适用法律上一律平等，自觉保障当事人的合法权益；依照权责对等，严格监督，惩戒与教育相结合，宽严相济的原则和规范开展调查处置等执纪执法活动。再次，要优化纪检监察干部的选拔任用和考核。从纪检监察干部的选拔任用制度方面着手，在选拔任用各环节加强对专业化能力的考评。探索建立纪检监察干部资格准入制度，稳妥推进监察官制度建设，确保新进人员具备基本的专业素养和专业能力。加强对纪检、监察、法律等方面专业知识的考试，完善公平竞争、择优录取的选拔机制。同时，在遴选中，根据执纪执法的能力素质要求，加强对纪检监察干部专业能力的考察，严格按照选用标准和程序，注重遴选具有纪律、法律等专业知识储备的人员，完善纪检监察干部队伍的年龄结构、专业结构、知识结构。严肃试用期考察的初衷，避免“走过场”，在实际工作中检验纪检监察干部工作能力，坚持德才兼备标准，完善试用期考察制度。只有这样，才能适应反腐败法治化规范化的需要，做党和人民的忠诚卫士。