学术权力和行政权力要协调发展——本刊专访西安交通大学教授李景平

采访_本刊记者 化定兴（发自陕西西安）

党的十八大以来，在各项治国理政的实践中，习近平总书记把反腐倡廉建设提高到前所未有的高度，发表了一系列反腐倡廉建设重要讲话，提出了许多新理念、新思想、新观点、新论断，回应了新形势下反腐倡廉建设的重大理论现实问题。这些反腐倡廉的论断有哪些特点，高校的反腐倡廉还存在哪些挑战，就这些问题，本刊记者（以下简称“记”)专访了西安交通大学教授李景平（以下简称“李”）。

清廉是共产党领导的人民政府应有的本质特征

记：十九大的重要理论成果就是确立习近平新时代中国特色社会主义思想为党的指导思想，在这个思想体系中，反腐倡廉可以说是很重要的一部分，请您具体谈谈。

李：习近平总书记反腐倡廉建设体现在“谁来推、推什么、怎么推”三方面。谁来推？一是党委负主体责任。作为党委的主要负责人，要“管好班子，带好队伍，管好自己，当好廉洁从政的表率”。二是发挥纪检监察的执纪监督问责职能。纪检部门的职责主要是“要把惩治腐败作为重要职责，更好协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作”“履行好监督责任，既协调党委加强党风廉政建设和组织协调反腐败工作，又督促检查相关部门落实惩治和预防腐败工作，经常检查监督，严肃查处腐败问题。”三是发挥多部门力量。反腐倡廉建设绝不仅仅是单位和纪检监察部门的责任和义务，需要多部门的齐心协力，共同配合，方能完成。习近平总书记指出，发挥好“纪委、监察、司法、审计等机关和部门的职能作用，共同推进党风廉政建设和反腐败斗争”。

那么推什么？一言以蔽之，就是推进廉洁政治建设。干部清正、政府清廉、政治清明，是习近平总书记推进反腐倡廉建设思想的目标和理念。干部清正，不仅仅对执政党自身的建设和国家政权体系的建设有利，更是对整个社会风气的健康发展有重要作用。清廉是共产党领导的人民政府应有的本质特征。政治清明，是社会主义国家的内在要求。中国共产党领导广大人民群众进行民主政治建设，理应是清明的政治。

记：据您观察，新时代反腐倡廉建设是如何推进的？

李：这方面可以说是多措并举。一是坚持腐败“零容忍”。习近平总书记指出“反腐败高压态势必须继续保持，坚持以零容忍态度惩治腐败，对腐败分子，发现一个就要坚决查处一个”。二是作风建设永远在路上。十八大以来，以习近平同志为总书记的新一届领导集体上任伊始就以“群众深恶痛绝、反映最强烈”的作风问题为切入口。三是坚持“老虎”“苍蝇”一起打。2013年12月，中央纪委十八届二次全会上，习近平总书记指出“要坚持‘老虎’‘苍蝇’一起打，既坚决查处领导干部违纪违法案件，又切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题”。四是把权力关进制度的笼子。习近平总书记对这一问题有着深刻和清醒的认识，他指出“要加强对权力运行制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”。五是发挥巡视利剑作用。十八大以来巡视在反腐中发挥了重要作用，成为发现问题，形成震慑的“利剑”。习近平总书记指出“巡视是党章赋予的重要职责，是加强党的建设的重要举措，是从严治党，维护党纪的重要手段，是加强党内监督的重要形式。”六是筑牢拒腐防变的思想防线。坚定理想信念，筑牢思想防线，加强官德修养是反腐倡廉的基础性工作。习近平总书记不是一般性地谈思想问题，而是从众多的思想教育问题中提炼出最核心的问题，即理想信念问题。七是加强纪律建设，使纪律真正成为治党管党的尺子。习近平总书记高度重视党的纪律建设。在十八届中央纪委二次全会和三次全会上，他强调要加强党的政治纪律和组织纪律建设，要求使“纪律真正成为带电的高压线”。

要杜绝以权代法、以权压法、以权乱法、以权废法

记：在推进反腐倡廉建设，全面从严治党的背景下，有些单位出现了不作为的情况，认为做得少就错得少。但其实在古代就有不少治理不作为的方法，不知能否借鉴？

李：官员不作为及行政不作为是古今中外的社会现象。我国历来对官员“不作为”的法律规定十分详细和严密，主要的一般性规定如下：《唐律·职制》中有“应值班而不值，笞二十……官员不到任者，超一日，笞十”的规定。唐律规定：“诸事应奏而不奏，不应奏者而奏者，杖八十。”秦律规定：“伪听命书，废弗行，耐为侯（候），不避席立，赀二甲，废。”《唐律·杂律·失时不修堤防》规定：“诸不修堤防及修而失者，主司杖七十；如毁害人家、漂失财物者，坐赃论五等；以故杀、伤人者，减斗杀伤罪三等。”历朝法律在一般制度上作出严明的规范，对官员的行政不作为加以防范和监督，这方面的制度主要有以下两项：唐代已有详密的“限期”制度。依唐代法律规定，官员的受事限期根据不同情况而定。事速及送囚徒，随至即付；将官员行政不作为纳入考核的重要内容。秦律规定以“五善”与“五失”考核官吏。唐代对官吏的考核分为流内官和流外官两个序列。历史上对官员不作为采取了一系列惩治措施，这对现今官员不作为很有启发。

记：“四个全面“中，全面依法治国是很重要的一点；但现在，有法不依、执法不严的情况时有发生。您认为全面依法治国还存在哪些困境？该如何破局？

李：我个人认为，目前立法质量有待改进，主要体现在：法律体系不完备，存在立法空白；法律可操作性不强，部分内容已过时；法律规制太宽松，惩治违法行为显乏力；法规规章数量庞大，立法层次低；重复立法现象严重，甚至相互抵触。此外，有的地方立法完全违背和曲解国家立法的本意，造成地方法规与国家立法相抵触。

还有就是法律实施机制不完善。比如，一些地方行政执法领域面临以下困境：地方行政法规规章缺乏相应配套机制，无法追究相关责任人行政法律责任；行政执法的法律监管体系不完善，有的已经严重滞后于行政执法的客观现实，大量监管问题缺乏有效法律依据；权钱情色等对行政执法领域干扰严重，以权代法、以钱代法现象普遍。而在一些地方司法机关内部，法官办理案件受到一些领导干部的不当干预，法受到权的压制，案件审理者很难做到独立审判；有的法官迫于领导干部权力的压制，只能按照领导干部的意图进行办案，严重损害了办案的公正性；在司法机关外部，地方法院人、财、物的调配受到地方政府的控制，地方政府往往利用行政权力干扰法院的审判结果，地方法院也不得不屈服于行政权力。

另外，地方与部门保护主义影响法治建设进程。一些地方的地方政权机构及其成员为了维护或扩大地方局部利益，违背国家法律法规，利用权力干涉市场、干预行政执法、干预司法；部门保护主义主要是指国家机关违背国家法律法规，利用权力不讲原则地为本机关、本系统下属机关争取法外利益。

最后，我们还是要强调一点，那就是公民及部分领导干部法治意识淡薄。目前我国的法制教育稍显落后，家庭、学校与社会之间缺乏互动和配合，缺乏规范化的协作机制。

为此，一是要完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施，要强化全国人大的立法、监督作用。从这个层面上说，依法治国，就是依宪治国、依宪执政。二是深入推进依法行政，加快建设法治政府。要杜绝各种以权代法、以权压法、以权乱法、以权废法现象。三是“保证公正司法，提高司法公信力”。要加强司法队伍建设，并完善司法独立运行、监督体系。四是增强全民法治观念，推进法治社会建设。要以普法宣传和执法必严来重塑全民法治信仰。

高校行政权力和学术权力之间的冲突凸显

记：您长期在高校工作，也对高校治理研究颇深，您认为当前大学内部治理存在哪些问题？

李：近年来，高校虽然进行了一些管理体制的改革，并取得了一定成效；但仍存在高校行政权力和学术权力失衡等问题。集中表现为：学术权力没有得到应有的重视和有效利用，学术权力与行政权力的界限模糊，二者常常交织在一起，造成分工不明，责任不清。集中表现为“三化”，即“学术权力行政化”“行政权力学术化”“大学管理‘机关化’”。高校行政权力和学术权力之间的冲突凸显，强行政、弱学术，这些也是引起学术腐败和教育腐败的重要原因。

先说学术权力行政化。我国社会的“官本位”意识浓厚，这种“官本位”观念也渗透到了高校的学术管理中，影响到了学术管理中的行政权力的正当行使。在学术管理中，许多行政人员唯官是从，习惯于按照官的指示办事，而很少考虑学术发展的客观规律。随之而来的是服务意识淡薄，行政人员自身定位不准，对学术管理中学术人员应有的主体地位和学术权力的主导地位认识有限，服务不到位。各种委员会的设置缺乏明确的章程，任务不明，职责不清，这说明我国许多高校的学术机构在人员构成上具有明显的行政化倾向。

再说行政权力学术化。我国高校中既承担党政管理重任，又承担教学任务的“双肩挑”型中层干部已成为学校管理层的主体力量。从调查来看，院（部）行政机关中层干部中，“双肩挑”型干部所占比例较高，而机关“双肩挑”中层干部又主要集中在教务处、科研处、研究生院等学校教学科研主管部门。这种模式有其优越性，即通过这些学者促进教学科研的发展；但中层干部“双肩挑”模式体现了行政权力的学术化趋势，不利于学术的独立发展。

高校管理“机关化”。行政凌驾于学术、教学之上，“官本位”盛行于校园，“学者争相入仕”。随着我国高校独立法人地位的确立，高校在招生录取、经费使用、机构设置、建设项目安排、设备物资采购、干部聘任和奖金分配等方面拥有的自主权越来越多，高校领导干部和职能部门的权力也越来越大。而且高校党政“一把手”多为厅级或副部级干部，其任免根据隶属关系多由上级党委组织部门实施。但如此一来，监督往往鞭长莫及，形同虚设。一方面高校内部的纪检监察部门无法监督自己的党政领导；另一方面同级和上级党委纪检监察部门的监督，往往是在“东窗事发”之后才介入调查，这个时候已经晚了“半拍”。

高校行政权力和学术权力在运行机制方面的问题其主要表现：决策机制方面，各学术权力机构在实际运行中的教授治学氛围不浓，民主程度有待提高，行政权力在决策中发挥主导作用；运行机制方面，行政权力主导学术权力，虽基本上都成立了校学术委员会，但教学委员会等发展不充分，其运行机制难以发挥作用，学术权力运行受限；监督机制方面：普通老师参与不足，各高校对学术权力机构的设置随意性大。事实上高校学术权力和行政权力之间确实存在着冲突与矛盾，但是通过建立有效的机制和保障措施，最终学术权力和行政权力可以协调发展。

记：要解决这些问题，您有哪些好的建议？

李：简单来说，就是根据党的领导原则、科学性原则、依法治校原则，构建“二权”冲突防范机制。比如构建科学民主决策机制——建立有效的决策信息来源机制，广泛的决策参与机制，严格的决策过程机制，基于现代信息技术的辅助决策机制；构建运行顺畅的“二权”机制——以学术委员会为核心的主体机制，大学管理中心下移机制；构建内控监督机制——完善“两级”教代会运行机制，增加信息公开机制，拒绝暗箱操作。