身份权责不清：辅警群体的尴尬困境

综河

辅警，全称警务辅助人员，是指根据社会治安形势发展和公安工作实际需要，由政府或者公安机关采取向社会力量购买服务、依法签订劳动合同等方式招聘使用，为公安机关日常运转和警务活动提供辅助支持的非人民警察身份人员。辅警是公安机关外聘的辅助人员，自身没有执法权，可在民警带领下辅助执法。

如今，基层派出所面临的工作千头万绪、越发复杂，甚至陷入“包打天下”的局面，警力不足成为不少地方长期存在的问题。在此情况下，地方只能通过各种渠道大量聘用警务辅助人员，辅警成为承担基层治理任务的主力军之一。

主力虽是主力，但不少辅警觉得“说不定哪天单位就不要我了”，没有归属感，待遇也不高，影响了辅警队伍的稳定性。

辅警越来越多地位越尴尬

清理小广告、驱赶流浪狗、处理家庭纠纷……大量非警务活动等牵制了本就紧张的警力资源，基层派出所越来越演变为“万能机构”。事情多、警力少的窘迫局面，使得不少地方只能通过各种渠道大量聘用警务辅助人员来解决这一问题。

尽管如此，辅警队伍的社会认同感、职业归属感普遍不强，不同程度存在缺乏内驱动力、缺乏生机活力、缺乏长期扎根工作岗位的稳定性等问题。

采访中，有辅警表示，他们的工资待遇和民警差得比较多。“一个民警的警力可以说相当于1.5个辅警，但一个民警的待遇差不多相当于3个辅警。”

“因为身份不同，有的辅警工作不踏实，觉得哪天公安局就不要他了。”沧州市公安局政治部人事处负责人刘海说，交警等路面执法单位近年来招录的正式民警极少，公安队伍整体而言也没有太多新鲜血液进入，城市不断扩大、公安工作压力持续加大、使用辅警人员越来越多，改革势在必行。

尽管各地改革正在持续推进，但在实际工作中，辅警还是有不少尴尬之处。一些辅警表示，民警的称号是全国统一，但辅警不是，有的地方巡防队员也被认为是辅警，各地称呼五花八门。

“辅警也是警，那么辅警的定位在哪里，执法保障在哪里？如果说辅警仅次于民警，民警有武器，那么辅警能否有电击枪等非致命武器？”有辅警告诉记者，现在是除了民警有武器，其他人员都没有，辅警在执法中威慑力有限。

虽然法律上做了一些规范，但不少辅警认为还远远不够，执法中瞻前顾后、没有保障。老百姓不了解、法律解释不到位、现场威慑力不够等，让辅警的有效处置能力大打折扣。

“工作中，我们深感辅警力量在基层发挥的作用很大，有的岗位离开他们不行，但待遇不好，队伍积极性不好调动。”刘海说，如果辅警队伍职业保障长期不力，素质难免参差不齐。

素质参差不齐公众形象不好

曾经有一个案例，是关于“交警夜查货车收黑钱”事件的，河北方面通报称：收钱者系协管员。

我们能在网上搜到无数类似的回复。可能，在官方的观念里，辅警与正式民警天差地别，辅警不能代表正式民警的形象，而当一件负面事件中的涉事者被确认为辅警身份后，公安机关也就理所当然地摆脱了干系。

另一方面，正式民警与辅警或者协警的分工和待遇差别，导致了在个别地区，辅警在正式民警面前也不受待见。

有的时候，无论是在公众面前，还是在正式民警面前，辅警都有点“两头不讨好”。随着媒体对辅警群体关注程度的提高，不少自认为“群众看不起、领导不重视”的辅警都曾大倒苦水。

辅警的负面形象，一方面來自于上述原因，另一方面，也和整个群体素质参差不齐有很大关系。

2016年国务院出台的《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》，从管理体制、岗位职责、人员招聘、管理监督、职业保障等方面，提出了规范警务辅助人员管理工作的具体措施和要求。

比如，招聘正规化、设置相关门槛，有利于杜绝“关系户”，进而能提高队伍的整体素质；辅警的岗位职责将清晰明确，有一定的晋升通道，有利于激发辅警的干劲，不再是“干多干少都一样”；辅警履责后果由所在公安机关承担，则能倒逼相关部门加强对辅警的培训、管理。

《意见》对辅警招聘、管理等方面提出的种种要求，给辅警制度改革留下了足够的空间。

而要想解决辅警法律地位不明、职责权限不清、职业保障偏低、管理使用不规范等问题，要想让辅警形象得到改善，进而让整个公安队伍的形象有所提高，社会治安不断变好，我们需要从辅警尊严的角度去理解《意见》。因为如今辅警“生态”并不理想，在这种“生态”下的改革，会面临很大阻力。要改变这种“生态”，首先要改变人们的观念。

也就是说，要让《意见》真正收到实效，需要公安内部真正地树立起关爱辅警、尊重辅警的意识，在合法合规的基础上，尽可能地体现辅警的工作强度与工作成绩。

而对于社会而言，不能因为辅警的“非正式”而轻视他们。辅警的任务就是按照法律协助警察维护治安，尊重他们，无关他们的收入，无关他们的编制，尊重他们，是尊重法律本身。

不可或缺权责不清

2017年8月，深圳市人大常委会通过《深圳经济特区警务辅助人员条例》（以下简称“《条例》”），这是全国首部规范辅警管理的地方性法规。一年之后，深圳通过立法方式改变辅警角色的做法取得了不容忽视的成效，其中的一些经验也有望获得推广。

一直以来，辅警的角色都非常尴尬。一方面，各地公安人员的工作负荷严重过载，以深圳为例，目前城市实际管理人口超过2100万，其中非户籍人口超过1700万，全市仅有2万民警，万分之九的警力配备比例远低于全国平均水平，警力严重不足。而一般来讲，流动人口的管理服务工作量是常住人口的10倍左右，这也导致深圳公安民警工作长期超负荷。

另一方面，大量辅警的身份权责不清，导致他们在执法过程中很容易成为争议的焦点。从媒体披露的情况来看，一些地方的辅警人员构成鱼龙混杂、越权执法、着装不统一、人员素质参差不齐，饱受舆论争议。例如，有的辅警执法时情绪失控，在孩子面前对家长直接动粗；有的辅警滥用职权，收取“保护费”；还有的辅警被群众发现开着警车干私事。尽管违法违规的辅警人员只占总数的极小比例，但在客观上，个别人员给辅警乃至警察群体造成的形象损害是极大的。

这也导致了在辅警群体内部，他们对自身职业认同的危机感也颇为强烈。据《工人日报》报道，一位当了16年“治安员”的辅警就表示，自己最大的感受是：“身份尴尬，感觉低人一等，做事情也没有底气。”许多人并不主动配合辅警，动手阻止、语言辱罵辅警，堪称家常便饭。身份不明、权责不清，让辅警在工作中无法很好地发挥作用。此外，改革之前的深圳辅警，都属于保安公司的劳务派遣性质，待遇低下、晋升无望，人员流失率很高。客观上，这也加剧了辅警的种种乱象。

深圳市在立法上明确了辅警的身份性质，将辅警定义为“为公安机关日常运转和警务活动提供警务辅助支持的非人民警察身份的工作人员”。《条例》还规定，勤务辅警除可从事治安巡逻、交通疏导等9项一般性警务工作外，在另外12项警务工作中将必须由2名警察完成的工作过程调整为“1警+1辅”。这一做法既提高了警力使用效率，也赋予了辅警更大的职权。

2018年2月召开的全国政法会议则提出，提高辅警职业保障水平，出台辅警管理实施细则。当前，相关改革正在推进，但不少关乎辅警认同感的内容还需要进一步细化完善。

一些业内人士表示，优秀辅警能不能转民警，地方可能有想法、基层辅警有愿望，但怎么实施、走什么通道，至今还没有明确规范。

一些基层干部表示，辅警改革如果是全国一盘棋，就需要全国性的制度设计，服装上要统一，层级上要统一。目前各地的改革很多时候是“各搞各的”，门槛有高有低，一些地方的辅警像民警，一些地方的辅警像保安，辅警的形象、公信力一时还难以提升。

不少辅警建议，加快研究辅警内部流动政策。在部分地方，辅警是和公安局下属单位签合同，而不是统一和公安局签，一定程度上降低了辅警对这份职业的认同感，也不便于人才流动。实际上，辅警队伍里面有很大潜力可挖，不少辅警素质较高，经过多年历练，有处理基层复杂状况的经验，适合其他岗位，所缺的只是流动通道。

请给辅警一个成长通道

在交通拥堵的城市街头，在居民小区的治安巡逻区域，在便民服务的警务工作站所，都可以见到辅警的身影。辅警日益成为提升社会管理和服务水平、维护社会和谐稳定不可或缺的一支重要力量。创新社会管理和服务不应忽视辅警。

辅警是社会管理和服务的主体之一。在新时期“有困难找辅警”已成为“有困难找警察”的一种有效的补充。问路找辅警、推车找辅警、东西丢了找辅警，巡逻中的治安员和马路上的交通协管员经常成为老百姓求助的对象，他们在分担了大量日常辅助性警务工作的同时，也承担了大量服务老百姓的工作。

辅警工作的辅助性特征在有效降低社会管理的“硬度”的同时，也为增加更多的“柔性”服务提供了可能。面对“执法”尴尬，面对“你凭什么管我”的质疑，如果辅警能更多地从服务他人的角度思考问题、解决问题，少一些管控思维，辅警工作可能会少些尴尬，多些从容。

辅警也是群众参与社会管理和服务的有效途径和手段。这是由辅警的身份定位决定的。“群众性治安联防队伍”的定位，使得辅警更具有中央提出的社会管理新格局中的“社会协同和公众参与”的特征。循着这个思路，我们必须提醒，更多地把自己当作群众中的一员，杜绝特权思想，辅警在工作中的阻力可能会更小。

提升协警的整体素质是创新社会管理和服务的重要内容。只有正视协警队伍中存在的问题，不断提升协警队伍的业务素养和法治意识，才能更好地创新社会管理和服务，才能消除百姓“自己都管不了怎么管我”的质疑，老百姓也才能更加积极主动地配合和接受协警的工作。

在对协警提出更严格的要求、建立更完善的管理机制的同时，也应该更多地考虑如何服务好他们、保障好他们。

完善制度保障，给予辅警身份认同。从法律层面明确辅警的职责、身份，提高他们的身份认同感，将有效唤醒基层辅警队伍的活力；提高辅警的招录条件，精细化管理，让辅警队伍更加纯洁、高效、高质、健康发展，努力提高辅警的自信力、自豪感，增加这支队伍的凝聚力、向心力；允许表现优秀、积极努力的辅警进入事业编制，让他们工作有热情、事业有盼头。

加强业务培训，提高辅警综合素质。打铁还需自身硬，绣花要得手绵巧。要强化辅警队伍建设，提高这支队伍的交通管理、为民服务以及综合影响力。

强化宣传引导，改善社会舆论环境。辅警作为公安队伍中不可忽视的一支力量，其作出的贡献不言而喻，其付出的辛苦不应遗忘，应给予与其贡献相匹配的褒扬。要发动媒体，广泛宣传，对于辅警的辛苦工作和付出给予接地气的正面评价。

提高各项待遇，消除辅警后顾之忧。大部分辅警，尤其是外勤类辅警，由于工作时间长、劳动强度大、薪资待遇低、社会交际圈比较狭窄，都或多或少地存在一些家庭矛盾的隐患。要努力提高辅警的各种待遇，解决他们的后顾之忧。