PPP养老服务项目的风险及防控措施研究

2019-01-03 07:43:42王一婷
长春金融高等专科学校学报 2018年6期
关键词:服务项目服务业养老

王一婷

(1.吉林省农村金融改革研究中心,吉林 长春 130028;2.长春金融高等专科学校 科研处,吉林 长春 130028)

2013年以来,我国相继出台了一系列鼓励养老服务业改革和发展的重要文件,积极引导养老服务业采取多种融资方式。2017年8月14日,财政部、民政部和人力资源社会保障部联合发布《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》,提出鼓励运用政府和社会资本合作(PPP)模式推进养老服务业供给侧结构性改革,加快养老服务业的培育与发展,列明一系列措施规范、支持养老业PPP模式的发展。就顶层设计而言,我国一直在鼓励、支持社会资本参与到养老产业当中,但将PPP模式专门提及并出台具体实施意见,尚属首次(见表1)。PPP模式作为融资、管理、运营的重要途径,在实现公私合营、发挥社会资本效益、拓宽养老服务业融资渠道等方面起到了重要的促进作用。据财政部PPP中心数据显示,目前在库的PPP养老项目一共有286个,其中,国家级示范项目共有42个。PPP模式已经成为发展养老服务业的重要方式。

一、PPP模式带给养老服务业发展的机遇

(一)优化养老领域财政管理体制

完善的现代化财政制度,需要建立完整的跨年度预算平衡机制,实行中长期财政规划管理,编制完成的、能够体现政府资产负债情况的综合财务报告。PPP养老服务项目一般周期较长,如长春市PPP养老综合项目周期25年,这就要求政府从传统单一年度财政预算收支管理向中长期财政规划转型,并对政府采购的实施方式、具体的流程做出明确的规定。此外,政府可通过PPP项目全生命周期的合作机制设置来平衡项目所在地方政府的财政收支,加强地方政府对其财政可承受能力的管控力度。养老服务业采用PPP模式,与我国深化财税制度改革,构建现代财政制度的目标是高度一致的,特别是目前在“降杠杆、减负债、减风险”的大经济环境下,推动PPP模式在养老服务中的应用,可以有效减轻地方财政负担,控制政府负债率,进一步规范地方政府举债行为,加快国家现代化财政管理体制建立。

表1 截至2017年我国涉及养老PPP的重点政策解读

(二)有助于培养成熟的养老服务产业

目前,我国缺乏一批能够在养老领域专业化运营并实现全生命期管理的企业,这个问题严重制约我国养老服务业向纵深化和精细化的方向发展,随着PPP养老服务项目入库,进行试点并被推广,一批养老服务专业水平高、管理运营经验丰富的专业化PPP项目公司也会大量涌现。这些专业公司的介入,有利于养老领域专业知识、经验、技术的快速推广,促进养老领域企业的崛起、专业人员的培养、养老服务品质的提升。通过构筑PPP养老服务项目产业链,形成完整的养老服务业产品生态链,做大做强一批养老服务龙头企业,一定程度上可弥补现阶段养老服务业发展过程中重建设、轻运营的弊病,同时,还可以很好地培育乡镇的养老服务供给体系,打破新型城镇化发展带来的困局。

(三)有利于营造平等共赢的政商环境

现阶段,养老服务业发展过程中出现了两种现象,一种是单一靠政府财政投入运营,一种是完全由社会资本运营。前者受限于市场规律,入住率普遍不高,政府财政压力较大;后者受制于土地、政策等因素,普遍规模不大,服务项目不多、服务水平不高。这些问题不仅增加了政府的监管难度,也无法真正满足消费者养老服务需求。PPP模式是高度市场化的产物,上层设计完善,强调契约精神下的风险共担、利益共享。在PPP模式下,政商是合作伙伴关系,双方的权利和地位是平等的,按照合同约定承担权责义务,以双赢为目的,共同促进养老服务业的发展。

二、PPP养老服务项目潜在风险及产生原因

(一)PPP养老服务项目潜在风险

1.顶层设计风险。PPP项目涉及到的法律法规较多,加之目前我国的PPP养老服务项目还处在起步阶段,相应的法律法规尚不健全,随着立法工作的不断强化,国家层面将针对PPP项目出台相关法律法规,这势必会导致项目的合法性、市场需求、产品或服务收费、合同协议有效性等因素发生变化,造成合同相关条款的变更或失效,达不到双方的预期收益,可能造成项目的中止或失败。

2.政府层面风险。此方面的风险主要集中在项目的审批过程。一方面,由于项目政府部门的审批流程过于复杂,导致花费的时间过长和成本过高,并且项目被批准之后,对项目规模调整也非常困难,特别是涉及到一些公共资源定价的问题,需经过繁琐的流程。另一方面,由于涉及到弱势群体的民生问题,还会遭到来自社会公众和舆论的压力,加之有些地方政府决策不规范、论证不充分,仓促上马项目,造成项目前期准备不充足,信息不对等,项目决策的失误为项目运营埋下了隐患。此外,政府不按照合同的规定履行承诺或迫于相关压力拒绝履行合同义务,造成项目中止或失败。

3.市场层面风险。PPP项目的重要特点是在招标阶段选定中标者后,政府与中标者草签特许协议书,中标者凭借草签的特许权协议在规定的融资期限内完成项目融资,成功完成融资后,特许经营权才能够生效。如果在规定的期限内未能完成融资,将会被取消中标资格并没收投标保证金。一般的PPP养老服务项目,政府会承诺给予一部分运营补贴,但补贴能否及时足额到位,却没有明确约定。加之产业结构布局上的不合理,同质化经营,可能会造成项目收益不足。PPP项目由于生命周期长,受宏观经济政策、社会环境、人口变化、法律法规调整等因素影响,存在市场前景预测与社会实际需求之间的差异,项目没有达到预期回报率而面临中止或失败。

4.投资环境风险。养老服务项目的区域选择决定项目的投资环境,异地养老对机构选址提出了新的要求。例如,近年来,东北三省老年人偏好在冬季选择去海南养老,夏季则选择去长白山一带空气凉爽的地方养老,这就需要有相应的土地供给政策为其提供保障。在现阶段土地紧缺的情况下,政府难以保障养老服务业的土地供给,加之PPP养老服务项目多采取有偿划拨方式取得土地,一些地方政府基于产业布局和财政收入考虑,在审批过程中人为设置障碍,造成项目审批困难,即使审批通过,但由于取得的地块较为偏远,配套设施不完善,也会影响项目的正常运营。

(二)风险产生原因

PPP项目一般都分为四个阶段,即识别阶段、准备阶段、采购阶段、执行阶段。建设周期一般在10年以上,且每个环节都互相依存、相辅相成,缺一不可。由于建设周期长,随着法律的完善,政策调整、市场变化都会给项目建设和运营带来风险。PPP项目面临的风险主要有政策风险、技术风险、财务风险、营运风险、汇率风险等,[1]其产生原因主要有以下几方面:

1.项目建设周期问题。PPP养老服务项目属于公共服务类项目的一种,投资大、见效慢、回报率低是其显著特点。因此,此类公共服务项目的PPP模式一般生命周期都较长,普遍超过20年,由于项目时间跨度大,很容易受到外界不确定因素的影响,这些因素既可能有国家层面的宏观政策因素,如国家从2017年11月就对PPP入库项目集中清理,一批不符合入库标准的PPP项目给予退库处理;也可能有微观层面因素,如产业调整、预期回报等,这些因素就有可能制约项目的有序推进,有时更会影响项目的预期收益,致使自身资金难以平衡,进而触发了PPP养老服务项目的收益不足风险、政府信用风险、市场风险等,造成项目中止或失败,最终只能由政府回购,增加财政负债率。

2.项目风险调节问题。PPP养老服务项目就是要借助PPP模式,实现项目全生命周期的风险共担、利益共享,将项目过程可能出现的风险和获得的收益在政府和社会资本之间进行优化分配。但是,有些PPP养老服务项目并未按照各方风险管理能力承担相应的风险、获得相应的收益,更多时候是由政府为中止或失败的项目买单,这样全部由政府买单承担风险的做法不符合构建PPP养老服务项目的重要意义,如果把风险都转嫁给社会资本,尤其是养老服务业这种薄利产业,社会资本更会望而却步。因此,在拟定PPP养老服务项目合同时更要合理设计风险和利益分配机制,并根据现实外部因素进行动态调整,避免因风险和利益分配不均造成项目运营困难。

3.项目上层构建问题。PPP模式来源于西方成熟的市场体系,在发达国家有其完善的法律法规作为支撑,但进入我国时间较短,主要用于基础设施建设,引入养老服务产业的时间更短,尚处探索阶段。国家出台的关于PPP的相关规定仅停留在政策层面,属于指导性或约束性文件,地方也相应出台了一些规范性文件,对PPP养老服务项目进行规范性指导,但是国家层面的法律法规至今尚未出台。虽然国家通过部门文件制定各级财政部门是PPP项目的管控部门,但尚未成立项目物有所值评价机构和各方风险承受能力的评估机构,特别是构建社会资本的遴选、政府财政承受力的评估机制。

三、PPP养老服务项目风险防控措施

(一)严控建设风险

PPP养老服务项目首先要强调“物有所值”,强调项目的社会效益和经济效益。在项目的评估阶段,需要进行大量的设计和论证工作,将PPP养老服务模式与传统购买养老服务模式的建设成本、运营成本等方面进行比较,优化实施方案,确定项目“物有所值”切实可行,组建评价机构对政府财政承担力、项目预期费用、项目社会效益、项目经济效益、运营风险进行有效评估。此外,对于社会资本的评估也需要采取“取强不取低”的社会资本遴选方式,确保优质社会资本进入项目,激发社会资本投资养老服务业的积极性,以便实现养老服务供给的量质双增,运营成本下降,服务质量提高,专业化水平提升。

(二)严控运营风险

建立完善的绩效考核机制和中期评价机制。PPP养老服务项目具体运营阶段完全由社会资本负责,社会资本在运营管理过程中有很大的自主权,其“逐利”性在日常运营中体现得更为明显,如果政府管控不当将会引发风险。因此,在运营阶段建立完善的绩效考核机制,有利于刺激社会资本发挥专业管理优势,优化资源配置,缩短回报周期,提高资本利用率。绩效考核机制重要一环就是要构建科学合理、可以动态调节的风险和收益分配方案,结合政府和社会资本风险承担能力优化分配。政府也要将风险的可控性进行充分考虑,在政策扶持、货币补贴、财政规划中都需有预案,以备不时之需。PPP养老服务项目运营绩效考核还需要因地制宜,根据区域、行业、层级的不同做相应的调整,激发社会资本风险控制方面的优势,有效降低项目运营的风险。同时,需对PPP项目的中期评价跟进,评估项目的合规性,最大限度发挥PPP养老服务项目的经济效益、社会效益、环境效益。通过中级评价机制可及时发现问题、评估风险、制定应对措施,将政府支付对价与项目公司所提供公共服务的绩效挂钩,指导社会资本关注项目运营、提高公共服务效率,防止因过度上马项目和不合理承诺所带来刚性支付义务,避免财政风险的发生。[2]

(三)严控移交风险

建立移交标准,设置过渡方案,有效提高公共服务连续性和稳定性。部分PPP养老服务项目生命周期完成,社会资本将资产交由政府,这个过程存在着资产评估不准、资产交割不清、项目绩效评估不实等诸多风险。为了有效降低或规避这些风险,一是要在项目合同中明确移交标准,确定合理风险分担机制,明确移交的范围和标准、移交的程序、质量保证及违约责任;二是要编制完整、合理的移交方案,为移交工作进行指导;三是要委托有资质的第三方机构代其完成项目移交工作。设置项目移交过渡期,制定过渡期养老服务的运行方案,确保服务供给的连续性和平稳性。

(四)严控财政风险

实施“一案两评”即一个项目实施方案,物有所值的评价和政府财政承受能力的评价。委托有资质的第三方机构结合当地经济发展水平、养老服务业发展态势、养老服务产品需求量,编制切实可行的方案,并强化对当地政府财政承受能力的评估,其主要的目的就是通过评估来确定政府财政对PPP养老服务项目的最大财政承受力,避免政府为了发展地方经济而不顾政府负债率、盲目上马PPP项目(特别是养老服务这种中长期负债项目)。项目的处理不当不仅会拖累政府财政,还会影响到政府公信力。如果政府仅看到PPP项目的前期投入,对项目中长期的支付责任未考虑到或考虑到也未做相关预算,势必给项目的建设、运营埋下重大隐患,造成未来某一时段的财政危机。

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