三位一体视域下“精准扶贫+PPP模式”研究

魏成富，邢伟健

（1.中国中铁四局集团有限公司，安徽 合肥 230051；2.华东交通大学 PPP研究中心，江西 南昌 330013）

减少并最终消灭贫困，是我国全面建成小康社会的必由之路。2013年11月，习近平总书记在湘西扶贫考察时首次提出“精准扶贫”的概念。2017年10月，党的十九大报告中也指出，要实现精准扶贫、精准脱贫，坚持大扶贫格局，坚决打赢脱贫攻坚战。同时，总书记在实地调研中也曾多次强调，要坚持专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫，多措并举形成“三位一体”的大扶贫格局，吸引社会资金参与扶贫开发。为贯彻落实十九大精神，坚持大扶贫格局，2017年11月22日，《国务院扶贫开发领导小组发布关于广泛引导和动员社会组织参与脱贫攻坚的通知》中明确社会组织是构建“三位一体”大扶贫格局的核心主体，要求各级政府积极引导社会组织参与脱贫攻坚行动。而PPP作为一种社会治理模式，体现出“利益共享、风险共担、合作共赢”的特点，与“三位一体”的精准扶贫格局高度契合，是一种重要的扶贫战术。目前，已有地方政府在精准扶贫领域成功应用PPP模式，如：山东曹县光伏发电扶贫项目已入选第四批PPP国家示范项目；湖北省来凤县运用PPP模式建设农村饮水项目；安徽省六安市裕安区、陕西省镇坪县等地采用PPP模式开发旅游扶贫项目。可见，“精准扶贫+PPP模式”已经成为一种发展趋势，但是目前的实践案例仍较少。因此，有必要在三位一体格局下对“精准扶贫+PPP模式”做出系统化的探究，这对于我国实现2020年全面脱贫的目标，具有重要的理论和现实价值。

一、文献回顾

在政策推动下，我国精准扶贫事业和PPP模式都取得快速发展，近年来国内学者开始涉足此方面的研究。陈晓兰等（2016）基于四川省内88个贫困县的对比分析，指出当前扶贫专项资金来源分散，扶贫项目缺乏资金成为制约脱贫的瓶颈性问题。［1］张翼（2016）、陈立鹏等（2017）认为目前政府的扶贫措施与市场规律、社会治理和社会规律脱节，扶贫工作的产出没有以市场价值为导向，社会资本参与度较低，市场缺位问题凸显。［2］［3］李巍（2017）发现传统的扶贫模式重“输血”轻“造血”，过于强调政府在扶贫中的作用，容易导致主体间的信息不对称，导致扶贫效果不佳。［4］在此背景下，陈梦龙和尹贻林（2017）基于捆绑式开发视角，认为PPP模式能够配合扶贫工程，拓宽扶贫工作的思路，建立长效的扶贫“造血”机制。［5］魏加威等（2017）以河北省威县收益型扶贫模式为例，发现PPP模式与产业扶贫高度契合，公私双方彼此合作、优势互补，能够提高精准扶贫的效率和效益。［6］张碧波（2018）认为PPP模式能够有效缓解政府扶贫资金不足的问题，有利于构建“三位一体”的大扶贫格局。

针对上述“精准扶贫+PPP模式”的发展需求，学者们也提出了一些建议。吕辉红（2015）从湖南洞口县农村扶贫产业的角度出发，认为“公司+农户+基地+合作社”的PPP发展模式已经形成利益共享、风险共担的长效合作机制，但还需要从方案制定、土地流转，监督机制等方面进行完善。廉超（2017）认为PPP模式可以应用于教育医疗扶贫、产业扶贫和基础设施扶贫等领域，政府要完善PPP扶贫的法律机制，营造良好的投资环境，促进PPP模式在精准扶贫领域的推广。唐惠敏和范和生（2017）基于精准扶贫与PPP模式的协同治理，从合作领域、合作方式、运作机制和绩效考核等方面进行系统化的制度设计，认为需要通过合同治理来理清公私双方的权责关系，提升社会资本方参与PPP扶贫的积极性和有效性。李周（2016）认为政府需要改善社会扶贫的政策环境，通过财政补贴、平台搭建等方式吸引社会资本参与PPP精准扶贫工作，同时要强化彼此间的信任，充分发挥政府和市场的双重作用。综上，目前我国对于“精准扶贫+PPP模式”的研究仍处于起步阶段，对PPP模式助力精准扶贫认知的广度和深度不足，更是缺乏从“三位一体”视域下进行的研究。因此，本文有必要在此方面做出有益的探索。

二、“精准扶贫+PPP模式”的必要性

精准扶贫是我国扶贫政策从普惠式向针对式的转变之举，旨在重整扶贫工作中各社会主体间的关系，提高扶贫的效率和效益。而PPP则是公共部门在基础设施和公共服务领域引入社会资本，双方形成一种利益共享、风险共担的合作伙伴关系。两者同属于民生工程，具备一定的协同治理条件，因此需要对“精准扶贫+PPP模式”的必要性进行分析。

（一）政府债务压力大，扶贫资金不足

根据财政部的数据显示，截至2016年末，全国地方政府债务余额达15.32万亿元，债务率为80.5%①数据来源：财政部预算司2016年全国财政决算，http://yss.mof.gov.cn/2016js/index.html.。但是，各地方政府财政能力有限，为加快区域经济发展，地方政府普遍通过融资平台违规举债，导致政府隐性债务不断攀升。为控制地方政府债务规模，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》和《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》先后要求地方政府树立正确的政绩观，将防范化解债务风险作为当前财政工作的重点，可见当前地方政府面临巨大的债务压力。

根据国务院扶贫办的数据显示，截至2017年底，我国剩余贫困人口3 000万①数据来源：国务院扶贫开发小组办公室，http://www.cpad.gov.cn/.。这3 000万贫困人口正是当前脱贫攻坚最难啃的“硬骨头”，是精准扶贫的首要对象，急需投入大量的资金，多方位改善贫困地区人民的生活，以实现2020年全面脱贫的目标。但是，当前地方政府债务过高，财政支出压力增大，扶贫工作面临着贫困人口数量多、散布广的局面，财政资金难以有效覆盖。而PPP作为一种新型的项目融资与管理模式，能够充分调动社会资本，缓解政府扶贫资金不足的状况，为精准扶贫注入新鲜的血液。

（二）市场经济发展，亟待社会扶贫

十八届三中全会以来，市场在资源配置中已经起到决定性作用，政府职能也得到有效的发挥。虽然精准扶贫是一项民生工程，由政府牵头主导，但是，各社会主体是我国现代化建设的中坚力量，参与精准扶贫、精准脱贫工作，既是社会主体的责任，又是服务社会的体现。只有打赢脱贫攻坚战，社会主体才能更好地从经济发展中获益。《国务院办公厅关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》和《国务院扶贫开发领导小组发布关于广泛引导和动员社会组织参与脱贫攻坚的通知》都鼓励社会组织发挥各自的专长和优势，为我国扶贫事业贡献自身的力量。而PPP模式着眼于政府与社会组织的合作，切合当前社会扶贫的发展需要，能够广泛动员社会资本方，充分发挥市场在精准扶贫中的资源配置作用。

（三）PPP项目公用性强，契合精准扶贫

在我国实践中，PPP模式普遍应用于基础设施和公共服务领域，具备较强的公用性和公益性。当前，我国贫困地区多处于农村山区，基础设施建设和产业发展落后，政府作为公共产品和公共服务的提供主体，已经难以满足贫困人口日益增长的生存需求。通过运用PPP模式，广泛吸引社会资本，能够切实改善贫困地区公共产品和服务的供给现状，完善供应体系，实现PPP模式与精准扶贫的完美契合。《“十三五”脱贫攻坚规划》也曾明确指出要广泛调动社会资源，在扶贫工作中推广政府与社会资本合作模式，构建“三位一体”的大扶贫格局。因此，“精准扶贫+PPP模式”符合当前的发展需要，能够有效改变贫困地区公共事业的发展现状，是我国推进扶贫领域改革创新的重要方向。

（四）由输血到造血，促进专项扶贫

相对于传统的粗放式灌输扶贫模式，精准扶贫要求做到由输血到造血，从漫灌到滴灌，实现精准识别、精准帮扶和精准管理，杜绝靠、等、要和返贫等现象。从PPP模式助力基础设施精准扶贫来看，其能够打通贫困地区与外界的联系通道，便于区域对外经济交流，为提高贫困人口的收入创造条件。从PPP模式助力产业精准扶贫来看，运用PPP模式能够推动贫困地区的养殖、旅游、光伏发电等产业的发展，为贫困户提供就业岗位和增收渠道，激发生产活力，促进贫困地区经济的快速发展。因此，“精准扶贫+PPP模式”能够促进专项扶贫的发展，提升扶贫效果，实现造血和滴灌的转变，也能够保证社会主体的收益，增强社会资本方参与PPP扶贫的积极性。

三、“精准扶贫+PPP模式”的可行性

目前，我国已经基本形成“三位一体”的大扶贫格局，专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫协同推进，搭建了精准扶贫的体系框架。而PPP模式如何在“三位一体”视域下与精准扶贫相结合，笔者认为需要在此做出探究。

（一）专项扶贫

根据《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》的要求，“三位一体”中的专项扶贫包括异地搬迁扶贫、整村推进、以工代赈、产业扶贫、就业促进、扶贫试点和革命老区建设等内容。在“三位一体”框架下，专项扶贫是精准扶贫的重要手段，能够提升贫困人口发展的硬实力，具有高度的针对性和准确性，为我国脱贫攻坚事业指明了方向。当在专项扶贫中引入PPP模式时，要考虑社会资本方参与扶贫PPP项目的必要回报，以及如何利用“正选择性激励”来引导私营部门参与专项扶贫，这就需要对PPP模式应用于专项扶贫的可行性进行分析。除就业促进扶贫外，PPP模式能够与其他专项扶贫内容相契合，尤其产业扶贫和以工代赈对社会资本方的吸引程度较高。因此，政府要吸引社会资本在专项扶贫领域发挥自身优势，运用PPP模式服务脱贫攻坚任务。

（二）行业扶贫

根据《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》的要求，“三位一体”中的行业扶贫包括发展特色产业、科技扶贫、完善基础设施、发展教育事业、改善公共卫生、完善社会保障、能源建设和生态环境建设等内容。从行业层面对接贫困地区的薄弱环节，通过公共服务改善贫困人口生存的软环境，使行业扶贫与精准扶贫完美衔接。PPP模式涉及基础设施和公共服务领域，PPP项目通常按照行业进行分类，当在行业扶贫中引入PPP模式时，要考虑行业扶贫内容与PPP模式的契合性、项目的回报机制以及对社会资本方的吸引程度，需要对所应用的PPP模式进行可行性分析。除科技扶贫和完善社会保障制度外，PPP模式与其他的行业扶贫项目能够彼此融合，尤其在发展特色产业、能源建设和生态环境建设方面具备较高的可行性。

（三）社会扶贫

在社会扶贫中，政府要为各类社会组织承担扶贫任务提供帮助，发动私营部门和社会各界积极参与扶贫工作，通过社会扶贫引入多元扶贫主体，创新精准扶贫的路径。而PPP模式正好能够调动社会资本方参与扶贫的积极性，为精准扶贫提供资金支持，成为社会扶贫的重要力量。当PPP模式与社会扶贫融合时，能够与专项扶贫和行业扶贫有机结合，在社会扶贫的统领下完善“三位一体”的大扶贫格局，实现精准扶贫、精准脱贫。

在专项扶贫和行业扶贫中，产业扶贫都展现出不可替代的作用，产业扶贫对社会资本方的吸引程度高，能够与PPP模式完全契合，更体现出社会扶贫的要求。例如：湖南省龙山县曾成功运用PPP模式推进光伏产业精准扶贫项目，该项目属财政部政府和社会资本合作中心的项目管理库，龙山县政府授权、县发改委实施，湖南红太阳新能源科技有限公司牵头，新珂环保科技有限公司联合组建，共同中标龙山光伏发电扶贫PPP项目（见图1）。项目总投资14 984.09万元，其中资本金5 574.09万元，债务资金9 410万元。在项目资本金中，政府指定龙山县华强特色产业发展有限公司作为政府方出资代表，代龙山县223个贫困村和2 740户建档立卡兜底户持股，参股项目公司；红太阳新能源科技有限公司和新珂环保科技有限公司联合控股项目公司。项目的债务性资金由项目公司贷款，联合体公司负责项目施工，贫困户具体参与项目的工程建设。该项目的回报机制属于使用者付费，项目建成后，发电量并入龙山电网，项目公司获得发电收入。一部分收入满足社会资本方的投资回报，剩余部分按照一定比例发放给贫困户并用于贫困地区公益事业。

图1 龙山县光伏发电扶贫PPP项目

四、推进“精准扶贫+PPP模式”的问题分析

根据财政部政府和社会资本合作中心的数据显示，目前项目管理库和项目储备清单中扶贫类PPP项目共计50个，计划总投资500.36亿元①数据来源：财政部政府和社会资本合作中心http://www.cpppc.org:8086/pppcentral/map/toPPPList.do。从回报机制来看，政府付费和使用者付费各13个，可行性缺口补助项目24个。从项目所处阶段来看，识别阶段和准备阶段共23个，采购阶段达到14个，而执行阶段项目数为13个。可见PPP模式能够缓解政府财政压力，但是目前扶贫PPP项目数量仍较少，执行阶段项目占比仅为26%。因此，有必要对“精准扶贫+PPP模式”的问题进行分析，进一步完善“三位一体”的扶贫格局。

（一）PPP扶贫的精准度有待提高

“精准扶贫+PPP模式”要求PPP能够与精准扶贫、精准脱贫高度衔接，充分发挥社会资本的力量，渗透到政府难以运作的扶贫环节，发挥PPP模式精准扶贫的重要作用。然而，在实际操作过程中，PPP扶贫的精准度还有待提高。例如，湖北省恩施州来凤县曾运用PPP模式建设精准扶贫农村饮水安全项目（属于第四批国家示范项目）。但是，该项目的建设范围却覆盖了整个城区，运营期内水费按照3元/吨的标准收取。该项目以精准扶贫为名义，运用PPP模式建设县域供水管网，以此来缓解政府财政支出压力，水费标准也高于一般地区，且没有对贫困户采取优惠补贴措施，导致PPP模式扶贫的精准度不足。可见，由于PPP模式涉足范围大，PPP项目覆盖面广，可能会造成PPP扶贫精准度不高，这也是当前亟待解决的问题。

（二）社会组织PPP扶贫的积极性不足

在我国实践过程中，PPP项目普遍呈现投资规模大、合作周期长的特点，与精准扶贫相结合时，该方面的问题会进一步凸显。首先，PPP扶贫项目通常针对农村基础设施和公共服务领域，由于所处行业的特殊性，项目投资规模总体偏大。《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》要求PPP项目资本金比例一般不低于20%，社会资本方权益性融资规模较高。其次，由于PPP项目投资规模大，精准扶贫引入PPP模式也出于缓解政府财政负担的考虑，导致PPP项目投资回收期长，出现长期占用社会资本方资金的问题，不利于其扩大投资。考虑PPP模式的特点，结合精准扶贫的本质属性，目前社会资本方参与PPP扶贫的积极性不足，PPP扶贫项目较少，不利于推进社会扶贫的发展，进而削弱“三位一体”的扶贫格局。

（三）私人利益和公共利益平衡难

公共部门发起扶贫PPP项目的目的在于建设贫困地区的基础设施，创新公共产品和公共服务的供给体系，提升贫困人口的生活环境和收入水平，谋求公共利益最大化。而私人部门参与PPP项目时，更多基于自身利益最大化的考虑，通过建设和运营项目来获取投资回报。根据明树数据显示，我国PPP项目近三年的投资回报率分别是8.03%、6.62%和6.44%，并呈现继续下降的趋势①数据来源：明树数据《2017中国PPP发展报告》http://www.bridata.com/front/pdf/detail?id=1537。而PPP扶贫项目的公益性比一般PPP项目更强，这从根本上决定了项目的投资回报率偏低。此外，贫困地区PPP扶贫项目较一般PPP项目可能会存在建设难度大、利用率低、运维成本高、收费困难等问题，导致私人收益受损。因此，“精准扶贫+PPP模式”存在着私人部门和公共部门目标错配的问题，很难平衡私人利益和公共利益二者间的关系。

（四）PPP项目违规运作问题凸显

自2014年以来，在政策推动下，PPP模式在我国呈现出爆发式增长的局面。根据明树数据显示，截至2017年末，我国PPP项目累计成交规模达到9.08万亿元，成交数量6 120个②数据来源：明树数据《2017中国PPP发展报告》http://www.bridata.com/front/pdf/detail?id=1537。但是由于社会资本实力有限、PPP项目投资规模过高、社会资本方实践经验不足，监管机制缺失等问题，产生了明股实债和政府兜底等泛化、异化问题，违规运作现象频发，PPP仍处于野蛮生长阶段。［7］［8］因此，在运用PPP模式助力精准扶贫时，社会资本方出于自身利益的考虑，很可能要求政府兜底，出现政府隐性负债的问题，导致项目违规运作，甚至可能被界定为伪PPP。当违规运作的PPP模式与精准扶贫结合时，不仅会降低PPP扶贫的效率和效益，反而可能会产生不良的社会效应，阻碍脱贫攻坚事业的发展，破坏“三位一体”的大扶贫格局。

五、推进“精准扶贫+PPP模式”的路径探究

针对“精准扶贫+PPP模式”的问题，笔者认为需要推动PPP扶贫体系化，从“精准扶贫+PPP模式”的顶层设计开始，明确PPP扶贫的基本原则，搭建PPP精准扶贫平台，传递示范效应，建立有效的监管机制，促进PPP扶贫规范发展。

（一）完善PPP扶贫法律法规，出台专项扶持政策

在“精准扶贫+PPP模式”领域，虽然国家也出台了《国务院办公厅关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》《国务院扶贫开发领导小组发布关于广泛引导和动员社会组织参与脱贫攻坚的通知》等文件。但是，该类文件只是鼓励社会资本方运用PPP模式参与精准扶贫事业，并没有给出具体的引导政策。因此，国家必须要加快推进PPP的法律法规建设，明确PPP扶贫的重要性和可行性，从制度层面推进PPP模式与精准扶贫的有效衔接，避免不必要的法律风险。同时，中央政府要加强PPP扶贫文件的规范管理，从税收、融资、土地供应，审批流程等方面出台具体的扶持政策，保障社会资本方的合理收益。贫困区域的地方政府要参照中央的引领性文件，制定符合地方实际的规章制度。因此，通过制定完善的PPP扶贫制度体系，可为社会资本方参与PPP扶贫项目营造良好的投资环境，调动社会组织参与扶贫的积极性，提高PPP项目精准扶贫的效率和效益，进而完善以“社会扶贫”为代表的“三位一体”的扶贫格局。

（二）明确PPP扶贫原则，保障社会资本收益

在完善“精准扶贫+PPP模式”的法律法规和扶持政策后，公共部门和私营部门还必须要明确PPP扶贫的原则，促使PPP模式“利益共享、风险共担、合作共赢”的本质与精准扶贫的社会公益性相契合。第一，树立公私平等的原则。虽然公共部门在扶贫领域起到主导作用，但是社会资本方在“精准扶贫+PPP模式”中十分重要，要加强PPP扶贫项目的市场化运作水平，明确公私双方平等的合作伙伴关系，保障私营部门的合理收益，提高社会资本方PPP扶贫的意愿。第二，树立利益共享、风险共担的合作原则。其中，扶贫利益共享主要体现为社会脱贫利益和项目私人收益，公共部门运用PPP模式进行扶贫，运用较少的财政资金撬动社会杠杆，提升扶贫的效益，私人部门参与项目并获得合理的投资回报。同时，由于项目合作期限较长，存在一定的不确定性，公私双方要明确风险共担原则，确保项目的推进工作。第三，树立PPP扶贫分类治理原则。按照回报机制划分，PPP扶贫项目可分为经营性、准经营性、非经营性，项目的经营性越强，政府付费数额越低。所以，政府应当主要引导私营部门参与经营性和准经营性PPP扶贫项目，适度参与非经营性项目。如果按照PPP运作模式划分，PPP扶贫项目可分为BOT（建设—运营—移交）、ROT（改建—运营—移交）、BOO（建设—拥有—运营）等模式，政府应当根据项目的实际情况，采用不同的运作模式，实现“专项扶贫”和“行业扶贫”的分类治理。

（三）搭建PPP精准扶贫平台，提高PPP扶贫精准度

PPP扶贫作为“社会扶贫”的重要体现，是“专项扶贫”和“行业扶贫”不可或缺的手段。因此，政府有必要牵头搭建PPP精准扶贫平台，培养“精准扶贫+PPP模式”的专业性人才，筛选一批示范性的PPP扶贫项目，加强项目信息发布和跟踪管理。例如，龙山光伏扶贫PPP项目实现了贫困户参股项目公司，运用产业扶贫和以工代赈两种扶贫方式，实现PPP模式与精准扶贫的完美结合，可作为示范项目予以推广。通过搭建PPP精准扶贫平台，传递示范项目的运作信息，指导政府与社会资本方在PPP精准扶贫领域的合作。同时，平台也有利于加强项目管理并形成示范效应，进而达到社会扶贫的目标，完善“三位一体”的大扶贫格局。

（四）建立有效的监管机制，促进PPP扶贫规范发展

在明确PPP扶贫法律法规和运用原则后，考虑到当前PPP泛化异化问题凸显，还需要对“精准扶贫+PPP模式”进行有效的监管。第一，要求社会资本方主动进行信息披露。由于PPP扶贫项目具备较强的公益性，对于我国实现全面脱贫目标具有重要的战略意义，其涉及的利益相关主体较为复杂。因此，政府应当要求社会资本方主动公开PPP扶贫信息，满足社会各方的知情权和监督权。第二，通过PPP精准扶贫平台传递项目信息。社会资本方主动公开的项目信息，政府可以借助平台予以发布，及时发现项目运作中存在的问题，提高项目运作透明度和PPP扶贫效率，便于接受社会公众的监督。第三，建立PPP扶贫绩效考核机制。PPP扶贫绩效考核要综合项目绩效和扶贫绩效，考虑不同PPP项目属性存在的差异，各贫困地区需要结合区域实际情况，设计出一套合理的PPP扶贫绩效考核体系，并根据精准扶贫的发展情况进行动态调整。