以问题为导向加快形成现代政府采购制度

姜爱华

政府采购制度是政府预算管理的重要环节，是现代财政制度的重要组成部分，是国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手。我国于1996年开始政府采购改革试点，经过20多年的发展，已经建立了一套相对完整的政府采购制度框架，对规范政府采购行为、提高财政资金的使用效益、维护国家利益和社会公共利益、保护政府采购当事人的合法权益、促进廉政建设等起到了非常重要的作用。特别是党的十八大以来，政府采购领域不断践行“市场在资源配置中的决定性作用”，适应了经济新常态下我国供给侧结构性改革的需要，适应了政府职能转变、“简政放权”的需要，贯彻了“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念。

但是随着改革进入深水区，政府采购领域的一些矛盾和问题逐步显现，如顶层设计仍然不够完善，采购主体责任不够明确，采购效率仍待提升，采购政策功能仍需加强，监管机制需进一步健全等。对此，2018年11月，中央全面深化改革委员会审议通过了《深化政府采购制度改革方案》，对进一步深化政府采购制度改革作出部署，提出要坚持问题导向，深化政府采购改革，加快形成现代政府采购制度。

当前政府采购改革中的突出问题

当前政府采购领域存在一些问题和不足，归纳起来主要有以下几个方面。

一是与政府采购相关的顶层设计需进一步加强。我国已初步形成了以《政府采购法》为统领，以《政府采购法实施条例》为支撑，以规章办法为依托，以各级指导性文件为补充的较为完善的政府采购法律制度框架。但也存在《政府采购法》与《招标投标法》两法并存的局面，两法在法律类型、交易主体、适用范围等方面有交叉、有差异，可能会给政府采购实际工作者带来操作难题。而且，随着政府购买服务的广泛开展，又出现了“政府购买服务”改革与“政府采购”改革关系不清的问题。

二是采购人主体责任需进一步强化。近年来政府采购领域的“简政放权”改革增加了采购人在选择采购方式、代理机构和评审专家选择等方面的自主权。但同时，采购人的主体责任却仍然履行不到位，突出表现在采购需求确定和采购履约验收环节。采购人确定的采购需求不够科学，需求标准要么过高要么过低，甚至有的采购需求带有明显倾向性致使采购不公平。采购人对履约验收不够重视，不少政府采购项目验货验收责任不明确，合同中缺少预防性机制和惩罚性条款，没有对供应商形成足够的约束。

三是采购交易规则不够科学高效。这突出表现在偏重于采购程序管理，采购效率相对较低。公开招标使用比重过高是过多地偏重于程序管理的第一个表现。众所周知，一个公开招标的周期很长，而且在流标、废标的情况下，采购周期更长，过多依赖公开招标，必然带来效率损失。虽然近年来公开招标的数额比重呈现下降趋势，但其“一体独大”的格局未发生变化。偏重于程序管理的第二个表现是采购过程的“价格主导”。一些供应商往往采用大幅降低产品和服务质量的手段实现低价格中标，损害了采购人乃至是纳税人的利益。

四是采购公开透明需进一步增强。公开透明是政府采购制度的生命线。当前政府采购信息公开存在渠道碎片化、公开时间不及时、公开内容不完整、格式不规范、标准不统一等问题。大部分省级政府建有独立的政府采购网络发布平台，还有一些省份建立了公共资源交易平台，但两个网络平台间没有实现信息发布的完全共享互通机制。从网络平台显示的信息看，不少成交公告公开时间滞后，无法实现对采购人、采购代理机构采购行为的及时有效监督。信息文本格式不统一、内容不完整，既不利于供应商阅读，还会给采购管理部门造成管理困难，也不利于公众监督。

五是采购监管机制需进一步健全。当前政府采购监管仍侧重于事前审批，而对事中和事后监管不够到位，特别是在履约环节，对供应商的监管和惩戒不够严厉，一些失信供应商能够一而再再而三地参与政府采购招标。针对这一现象，2018年11月，包括国家发展改革委、人民银行、财政部等在内的29个部门联合签署《关于对政府采购领域严重违法失信主体开展联合惩戒的合作备忘录》，构建了“一处失信，处处受限”的联合惩戒格局，但仍需从法律上加强对这类供应商的惩罚力度。随着政府采购改革的推进，供应商的维权意识增强，出现“一旦未中标就投诉”的局面，而财政部发布的投诉及举报处理公告显示，处理结果为“缺乏事实依据，驳回投诉”的案件占比非常高，供应商的“过度维权”给政府采购监管部门带来较高的调查核实成本，同时也反映了对供应商滥用投诉权监管不力。

六是采购政策功能需进一步提升。2007年开始，我国陆续出台了对环保产品、节能产品以及中小企业的政府采购支持政策，政府采购的政策功能也逐渐发挥。但2011年我国大力推广批量集中采购政策以来，小微企业的价格优势不明显，获得的政府采购份额逐年降低。迫于国际谈判压力，我国在2011年取消了自主创新政府采购有关政策，相关的创新产品与服务的首购、订购政策无法落实。对不发达地区和少数民族地区的扶持政策尚属空白。而且，我们对节能环保产品政策的支持大多只关注最终产品端，对产品生产过程是否节能、是否环保关注不够。

加快形成现代政府采购制度的路径

深化政府采购制度改革、加快形成现代财政制度应站在现代国家治理的高度统筹规划，制度理念应有所创新，管理环节应覆盖采购全链条，交易过程应注重效率的提升，采购监管机制应注重结果导向，制度目标应定位于可持续发展，更好发挥政府采购在贯彻新发展理念、促进供给侧结构性改革以及国家治理中的作用。

一是加强制度顶层设计，树立“物有所值”制度理念。要进一步理顺《政府采购法》和《招标投标法》的关系，近期目标是在完善两法的基础上，使二者法律性质一致，调整范围互补，程序、监管等保持一致。长远的目标是建立一部能够覆盖所有货物、工程和服务的《公共采购法》。通过出台《政府购买服务管理办法》厘清政府购买服务和政府采购的关系，政府购买服务是推进政府职能转变、创新社会管理方式的重要举措，在购买过程中要按照政府采购制度执行。2018年9月中共中央、国务院发布了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，政府采购是政府预算管理的重要一环，也要在讲求绩效上“下功夫”，对标国际规则和国外政府采购法律，“物有所值”成为政府采购绩效的核心，其倡导的“全生命周期成本”需要在现代政府采购制度中得以体现。

二是延伸采购管理环节，建立全链条政府采购管理机制。继续强化采购人在需求确定、采购交易、合同管理以及履约验收等全链条采购过程中的主体责任。采购人应科学合理确定采购需求，使其明确、完整、合规、科学，符合项目特点，必要时可广泛征求专家或者供应商的意见，且不能有任何指定倾向。采购交易环节要继续强化采购人在采购方式选择、代理机构和评审专家选择甚至供应商确定等方面的自主权。采购人应在合同中设定预防性和惩罚性条款，明确供应商的义务。采购人应制定详细履约验收方案，严格按照合同约定对每一项技术、服务、安全标准的履约情况进行确认。

三是推进“电子化”手段，改善采购制度的整体效率。政府采购电子化可以降低价格和管理成本，缩短采购准备时间，减少人为因素，显著提高政府采购效率和透明度。在电子化政府采购推行过程中，要加强网络平台信息共享与整合，解决“信息孤岛”“条块分割”等问题。为提高整体效率，还应鼓励采购人根据项目需求特点选择采购方式，逐步从强调公开招标向强调竞争性方式转变，缩短政府采购的周期，并尽可能地减少“低价中标”带来的政府采购风险。

四是推进采购信息公开，营造良好的政府采购制度环境。建立责任明晰的信息公开机制，财政部门是负责推进政府采购信息公开工作的主管部门，采购人、集中采购机构也应当将信息公开作为本部门、本单位的日常重点工作，列入主动公开基本目录。推进政府采购信息公开的“广度”和“深度”，一方面要切实落实政府采购全过程公开，另一方面，公开透明应延伸到采购程序的细节，比如对招投标中的分包，要求对分包商的信息也要进行公开。信息的标准化建设也是加强政府采购信息公开不可缺少的一个环节。在将采购需求、采购公告、采购文件、采购合同等文件标准化的同时，做好这些文件的“网络信息标准化”转化工作，便于数据挖掘在政府采购领域的应用，信息数据不能仅限于简单发布和统计需要，要反馈到财政管理和政策制定环节。

五是完善政府采购监管，构建结果导向长效监管机制。进一步健全政府采购内控机制，健全采购人、集中采购机构、监管部门采购事项内部决策机制和内部审核制度，完善内部监督。严格按照《国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》的要求，在政府采购领域健全“双随机一公开”监管模式。加强对采购活动的动态监管，继续完善财政部门与其他部门之间的联合惩戒工作机制，加大对失信供应商的惩罚力度，充分利用社会监督推动采购制度完善和活动规范。加强投诉处理专业化机制建设，完善财政部门投诉处理工作机制、应诉机制，做到既能更好地维护供应商的合法权益，又能减少供应商过度维权行为的发生，在防范自身法律风险的同时降低投诉处理成本。

六是细化政府采购政策，促进实现可持续发展目标。鉴于供给侧结构性改革和创新发展的需要，研究制定符合国际规则的支持创新的采购政策，将“自主创新产品”改成“创新产品”，使之符合GPA国际规则要求，完善支持自主创新的技术标准政策，通过“标准”引导实现政府采购创新。拓展政策功能内涵至可持续发展，使之涵盖地区、产业均衡发展、环境保护、促进就业等多方面，要持续支持绿色产业和小微企业发展，及时出台支持少数民族地区和不发达地区的政府采购政策。完善现行的采购程序和评审制度，鼓励采购人在采购产品、采购标准上对政策功能扶持对象进行适当政策倾斜或标准放宽，将采购政策支持措施的着力点从评审环节向采购需求确定、采购方式选择、采购对象的生产过程等前端延伸，加强对政策执行效果的评估。