老龄化背景下中高龄劳动者失业再就业研究——基于企业用工偏好的数据分析

刘亚丽

（1.西南政法大学 经济法学院，重庆 401120；2.海南大学 法学院，海南 海口 570228）

一、问题的提出

根据“全球主要国家老龄化速度”的数据显示，目前我国65岁以上人口占总人口的10.8%左右，到2025年这一比率为14%，到2035年，这一比例将高达20%以上[1]。在人口老化加速的同时，我国人口的平均寿命在逐渐增加，根据《中国统计年鉴（2017）》的统计资料，我国人口平均预期寿命从2000年的71.4岁增加到2015年的76.34岁，其中，男性平均寿命从69.33岁增加到73.64岁，女性平均寿命从73.33岁增加到79.43岁。老年占人口的总抚养比从2000年的9.9%，增加到2016年的15%。这表明我国目前不仅已处在老龄社会，而且将快速进入超高龄社会，①根据世界卫生组织（WHO）定义，65岁及以上占总人口的比例达到7%时，称为“老龄化社会”（Aging society），比例达到14%为“老龄社会”（Aged society），达到 20%时为“超老龄社会”（Hyper-aged society）。加上人口平均寿命的增加，人力资本周期的“双延长”，使得中高龄②“中高龄”劳动者应该指年龄在40岁以上65岁以下的劳动者，目前我国劳动法中，还没有关于中高龄劳动者的确切含义及规定。从世界各国相关法律规定来看，对中高龄的定义标准不一，如美国《反就业年龄歧视法》规定，禁止对40岁以上中高龄劳动者的就业歧视；英国《雇用年龄平等法》规定，禁止对65岁以下的劳动者的就业歧视。劳动力资源的存在，成为我国经济和社会中的一种新常态。

人口结构的变化，相应改变了我国劳动力市场的供应结构，中高龄劳动者占比增多。同时，根据复旦大学和清华大学联合发布的《中国劳动力市场技能缺口研究》[2]报告显示，45-60岁的中高龄劳动者，属于我国劳动人口失业风险较高的三大群体之一。其中40岁以上女性，50岁以上男性的失业风险最高，中高龄劳动者失业者占到全部失业者50%以上。因该群体普遍年龄老化，知识陈旧，文化技能低，在实现再就业时难度较大，等待期较长，属再就业领域的重点人群，尤以女性中高龄劳动者再就业问题最为突出。尽管我国劳动力资源尚有富余，但随着人口红利的消退，尤其是高龄化危机的加重，如何有效促进中高龄劳动者经济参与率，释放中高龄劳动者的人力资源价值，以缓解劳动力需求矛盾，必将是我国亟待解决的问题。

二、问题根源：易失业难再就业

“易失业难再就业”是中高龄劳动者在劳动市场中呈现的突出问题。造成这一问题的根源，既有来自劳资双方供需偏差的内部性因素，也有法律匹配不足的外部性因素。

（一）劳资双方内部性因素：资源供需偏差

1.中高龄劳动者的原因：低雇用性供应

中高龄劳动者由于年龄和身体原因，在体能灵活性、知识储备以及技能操作等方面逊于青年劳动者。当今是知识经济时代，知识更新速度快，知识信息量大，作为中高龄劳动者，在年轻时储备的知识体系，如不及时更新，只能进行低价值的外围职业，不能满足企业的人力资源效益的需要。尤其是对知识和技能要求较高的高效技术行业，中高龄劳动者往往成为企业裁员时的首选对象。

在对技术和知识要求相对较低的劳动力密集性行业中，工作内容大多数是流水生产线上的重复性作业。工作简单没有较高的技术和知识含量，易学易会。但工作内容对速度和灵敏度有较高要求，工资的计算，也是按单位完成量计酬。中高龄劳动者由于年龄原因，体能灵活性下降，工作效率逐渐降低，相应报酬降低，有时候即使企业不解雇这些中高龄劳动者，他们自己也会因收入减少而选择主动离职。从总体上看，中高龄劳动者由于年龄和身体的限制，决定了其可以从事的行业方向。据统计，我国中高龄劳动者再就业的行业领域，多集中在农林牧渔水利业、批发零售业、制造业、建筑业等，其中，我国农林牧渔水利业中60岁以上高龄劳动者最多，其次是批发零售等商业行业。[3]

2.用工方的原因：高雇用效益需求

以创造利润为主要目的的用工企业，处在激烈竞争的市场环境中，利润率是生存和竞争考虑的首要因素。人力资源的成本和效益成为企业整体效益的组成因素。因此，在雇用劳动者时以低雇用成本或风险的组合，创造出高雇用效益是企业所要达到的目标。

以对知识要求较高的高效技术行业为例，企业人力资本投入配置中主要有员工录用配置投入、员工教育培训投入、员工薪酬激励投入和员工保险福利投入。当薪酬和保险福利有限，员工教育培训又见效低的情况下，综合衡量成本和效益后，通过新员工录用进行人力资源的更新替代，成为企业最优或次优的选择。在数量多而规模又相对较小的IT高新技术企业，企业的人力资源的更新替代率更高，劳动力更加偏好年轻劳动者。

（资料来源：通过对“我国高新技术企业人力资本投入对EVA①EVA（Economic Value Added）：是附加经济价值的英文缩写，它是全面衡量企业生产经营真正盈利或创造价值的一个指标或一种方法。的贡献研究”数据整理而得[4]）

（资料来源：“我国软件企业从业人员年龄结构调查报告”[5]，样本数是129家软件企业）

在对知识要求相对较低的劳动密集型行业中，用工方仍然青睐年轻劳动者。劳动密集型行业企业的利润往往取决于单位时间内制造产品的数量，而中高龄劳动者反应的灵敏度，以及操作的精准度下降。同时，我国农村还存在青年富余劳动力，在企业用工自由，辞退职工也不用支付高额补偿金的情况下，企业为追求利润，我国的劳动密集型企业的雇工必然趋于年轻化。这也成为我国劳动密集型行业特有的用工现象，农民工在中高龄时返乡或从事城市中的其他临时性工作。

（资料来源：“劳动密集型行业的用工年龄结构-制造业”[6]）

通常认为，中高龄劳动者拥有的从业经验是择业优势，但实际再就业中并没有发挥太多作用，为中高龄劳动者带来太大价值。用工单位招录时众多考虑因素中，从业经验并不是决定性的从业素质。工作经验的重要性到一定的高峰后会逐渐递减，而不再是求职者的资源。除了雇用效益的考虑，雇用中高龄劳动者会增加企业的雇用成本或雇用风险。人随着年龄的增长，机体渐渐老化衰弱，如果企业中高龄劳动力较多，则病假、误工、医药费用等，就有增加的可能。

（二）劳资双方外部性因素：法律激励机制配置不足

中高龄劳动者易失业难再就业，除受劳资双方内部因素的影响外，其人力资源效益的开发的程度，还受制于外部法律机制的影响。根据数据统计显示，年龄对生产率的影响，大致呈现两端下沉的倒U形正态分布。20-29岁劳动者因入职“倦怠期”经济贡献率并不突出；29-44岁呈稳步上升态势；45岁以后的贡献率则逐年下降，尤其到60岁前后变化较大，其主要原因是60岁为法定退休年龄，没有来自法律的激励，中高龄劳动者也相应降低了对自身提升的期待。但与20-29岁的劳动者相比，贡献率仍然要高，因此在内外部合理配置激励促进机制下，中高龄劳动者对经济贡献的潜力依然巨大。

（资料来源：“从业人口年龄结构对中国工业经济增长的贡献度”[7]）

而目前我国有关中高龄劳动者失业再就业的法律激励机制配置不足。主要有以下几个方面：

1.激励机制实效有限

首先，促进就业方面的法律，如《劳动法》、《劳动合同法》以及《就业促进法》等有关就业方面的法律规定过于原则，不具有针对性。无法使得法律精神落到实处。中高龄劳动者失业群体有着自身的特殊性，更需要技能和知识的培训，以及相关的就业指导。其次，现有的激励机制设有诸多条件限制，实效性被打折。如根据国家税务总局和财政部联合发布的《关于下岗失业人员再就业有关税收政策问题的通知》（财税［2005］186号）规定，对持有“再就业优惠证”人员从事个体经营的，可以每户每年享受8000元税款免除，但符合资质的失业人员仅仅限于从国企下岗的人员，或享受最低生活保障而且失业1年以上的城镇其他登记失业人员。按照该政策，当失业人员再就业后，不论再就业时间的长短，如果再次下岗失业的，是不能再次使用该项税收优惠政策的，优惠实效有限度。尤其法律在企业招录中高龄劳动者的鼓励政策方面更是空白。

2.提前退休和内部退休制度不合理

我国在政策导向上，重视青年劳动者的就业，忽视中高龄劳动者就业；重视中高龄的福利保障，轻视其就业权利保护。我国目前有提前退休和内部退休两种类退休制度，首先，根据《关于工人退休、退职的暂行办法》规定，累计工龄满10年，如果从事对于身体机能影响较大的艰苦工作的，男性年满55岁、女性年满45岁；完全丧失劳动能力的，男年满50周岁，女年满45周岁，可以提前退休。其次，根据国务院发布的《国有企业富余职工安置规定》，距法定退休年龄5年以内的国企职工，可以申请“内部退休”，单位发生活费，原劳动关系保留，并可缴纳基本养老保险费，直至法定退休年龄办理正式退休手续。这两种变相退休制度，不利于激励中高龄劳动者的就业积极性，反而在制度范围内选择有利于自身的社会保障，宁愿选择提前退休，[8]过早退出劳动力市场。

3.反就业歧视缺乏法律规制

我国有关反就业歧视的原则分散规定在宪法和相关法律、法规和规章中，无具体操作内容。我国《劳动法》第12条仅规定，劳动者的就业不因民族、种族、性别、宗教信仰不同而受歧视，甚至没有年龄歧视的明确禁止。在实际用工招录中，用人单位录用劳动者主要集中在25～35岁黄金年龄段，40岁以上普遍受到招工单位的年龄排斥，服务类行业对50岁以上没有任何职位提供，处于绝对劣势，某些地区全行业对超50岁提供的职位寥寥无几。[9]

三、问题解决：劳资均衡解决机制设置

对中高龄劳动者激励机制的配置，既可以满足其继续劳动的意愿，也可以提升劳动参与率，并进而促进经济的发展。中高龄劳动者失业在就业机制最终还要通过劳资双方的合作实现，所以要考量和均衡劳资双方的需求和利益，以便设置出合理并可有效实施的中高龄劳动者失业再就业机制。

（一）对中高龄劳动者的激励机制

1.培养提升工作能力

我国正逐步发展成为知识型经济体，产业结构从低附加值向高附加值的现代工业转型，需要人力市场将大量低技术含量的劳动者转化为高增值型人才。[2]中高龄劳动者在失业之后再就业之前，需要就业方面的信息指导以及培训增值服务，我国《就业促进法》第35条规定，由县级以上人民政府建立健全公共就业服务体系，设立公共就业服务机构并为劳动者提供就业服务，但这种就业服务是面向所有劳动者，不具有针对性。因此，可以由就业服务机构指定专职或兼职人员，作为就业顾问，为愿意接受指导服务的中高龄失业者，提供更为具体和单独的指导服务。（1）帮助中高龄劳动者分析自身的从业经验和特殊优势，制定并适时调整再就业方案；（2）帮助中高龄劳动者提高就业技能，寻找培训资源；（3）具体对中高龄劳动者的就业技能进行辅导，如写求职信、面试技巧和履历制作等；（4）必要时给予中高龄失业者以心理辅导，帮助其树立再就业的信心。

2.给予就业津贴或税收优惠

一般中高龄劳动者的再就业有较长的失业等待期，在此期间可以给予就业补贴以鼓励其再就业，尤其是对已实现再就业的中高龄劳动者，继续给予工薪税收优惠和培训费用补贴，帮助中高龄劳动者度过“困难期”并稳定就业状态。这种措施可以借鉴英国针对中高龄失业者的“50+新政计划”（The New Deal for 50 plus）。“50+新政计划”对已再就业的、每周工作时间超过16小时且预期年总收入低于1.5万英镑的成员。根据每周工作时长，可获得一年期政府发放的每周40镑或60镑的免税补贴，此外，对于已领用补贴参加者的配偶，如也是该计划成员，但未能实现就业，也可以另外领取一年期的额外补贴。为了使得已实现就业的人能得到持续的职业培训，增加工作能力。成员还可申领3000英镑的培训补贴，其中的2400英镑用于直接工作相关的培训，另外600英镑可用于职业生涯发展相关的教育培训。[10]这种措施改变了给予中高龄失业者以“失业补贴”的通常做法和消极模式，以积极的“就业补贴”作为激励措施，鼓励正在失业中的中高龄劳动者积极就业，也可以帮助已成功再就业的劳动者得到资助，发展工作所需的技能，并获得长期雇用的可能。

（二）对用工方的奖励机制

如前所述，中高龄劳动者难再就业除自身原因外，主要来自用工方雇用效益的考虑。因此，建立对企业雇用的奖励励机制，促使用工方雇用或多雇用中高龄劳动者，为其提供工作机会，成为解决问题的关键。在雇用奖励期间内，用工方也可以通过实际雇用情况来观察中高龄劳动者的劳动情形和从业能力，决定是否录用。在此期间，中高龄劳动者也可以边适应工作边参加培训，进一步提高职业能力。雇用奖励可以通过两种方式实现，一是对雇用中高龄劳动者的单位，根据雇用人数补贴就业者的工资，从而降低用工方的人力成本；二是根据雇用人数的多少，对企业应缴税收给予相应减免。这种工资补贴或税收优惠的目的在于通过对劳动力市场中资源的介入，来引导就业机会的创造和维持效益。开发用工方可能存在的工作机会，将中高龄劳动者重新引入劳动力市场，发展所需工作技能以至被长期雇用。尤其是在经济衰退时，通过补助经济发生危机的企业，以降低解雇劳工造成大量失业的可能。使得一些低生产力或相对劳力密集的企业得以生存。有关补贴政策评估报告指出：“接受补贴的533家的企业管理者们承认，若没有补贴，他们将解雇22.3%或更多的员工。”[11]在此方面，德国和日本有关对用工方雇用中高龄失业者的奖励政策值得借鉴学习。

德国对于用工方的雇用补贴，根据不同情形而决定补贴的金额和补贴的期限，在补贴的同时也要求承担相应的义务。分为四种补贴类型：（1）如新设立企业雇主如愿意雇用两人以上失业劳动者，可获得为期1年，工资1／2的补贴；（2）用工方如愿意雇用一位长期失业者2至6个月，使失业者接受训练与学习，并于可以在2至6个月结束后持续雇用，则在此期间便可获得政府补贴；（3）用工方如愿意雇用一位长期失业者，则可获得政府长达1年的补贴，前半年补贴工资的80%，后半年补贴工资的60%；（4）用工方如愿意雇用特定弱势失业者时，政府可补贴工资的30%-70%，为期6至24个月不等。

日本自1999年就已实施包括对中高龄失业者、中小企业、不良债权企业等九类对象的补贴政策，制定不同内容的补贴措施以达到政策效果。其中，推动中高龄就业有关的措施有以下几种：（1）特别雇用补贴。对于雇用中高龄者、残障人士等就业特别困难人员的单位，给予员工工资补贴。（2）紧急雇用特别奖励补贴。对失业率达到5%以上的地区，如雇主雇用45至60岁非自愿性失业劳动者，则对雇主进行补贴。（3）高龄继续雇用奖励补贴。鼓励企业延长雇用，或是雇用中高龄劳动者至其65岁，奖励的金额依照被雇用者的年龄、雇用人数与期间有所不同。（4）雇用中高龄劳动者人数较多的奖励补贴。奖励雇用1年以上的60岁到65岁之间的中高龄劳动者超过6%的企业。补贴数额根据雇用中高龄劳动者人数的多少计算。雇用率为6%-8%，每人每月补贴2万元（中小企业3万元）；雇用率超过8%的，每人每月补贴3万元（中小企业4万元）。这种多层次补贴奖励制度的设计，大大降低了用工方的人力成本，提高了中高龄劳动者的劳动参与率。

综上，对于雇用中高龄者的补贴制度已朝向补贴条件多元化、补助对象具体化和补助措施积极化三个方向发展。为了防止设置初衷良好的补贴政策产生错置效果或被滥用以谋取私利，因此，在制度设计的同时也要考虑对用工方和失业者的资格认定和筛选，灵活设计补贴的对象和期限，加强对被补贴者的监督。补贴制度还要和其他类型的措施搭配使用，包括职业培训和就业的相关辅导，以产生较好的综合效果。

（三）其他辅助配套措施

中高龄失业再就业问题的解决，在增强劳动者自身可雇用性及就业能力，多方激励企业招聘雇用中高龄劳动者，解决劳资供求的基本矛盾。政府还应该发挥其特有的力量和作用，在此问题上积极作为，发挥其必要时的调制作用，通过财税手段支持职业培训机构和就业服务，通过立法手段，扫除就业障碍以及提供就业后续保障。

1.社会培训机制的建立

劳动者进行职业培训是增加就业能力的重要方式。我国实行以企业培训为主，政府提供就业服务为辅的模式，这种模式有一点的优点，使企业可以根据自身以及劳动者的具体情况，因地制宜地制定培训方案。当然，企业培训的弊端也是明显的，企业是以生产经营为主要任务，以营利为目的，企业承办职工培训，增加了企业的负担，减少了经营业务时间，在实际中，一些企业不能按照规定提取职工教育经费或提取不足。政府作为社会的重要组织者和管理者，具有较强的整合力，我国政府应参照国际通行做法，由政府促进和建立社会培训机构，对劳动者进行职业技能培训，这是很多国家的做法，如日本设立的“银发人力中心”、英国政府设立的“再就业服务中心”（the Job Centre Plus），新加坡则由人力资源部（MOM）、全国职工总会（NTUC）、雇主联合会（SNEF）共同组成“高龄工作者就业第三方委员会”（Tripartite Committee on the Employability of Older Worker），通过经常性的对话与合作，改变雇主、工作者与社会对高龄劳动者的观感与心态，公共促进高龄教育、高龄雇用与再雇用、促进工作安排结构重整，与鼓励女性回归职场等。[12]中高龄的职业技能培训是其再就业的首要之需，除此之外，综合的教育也有助于就业能力的提升。中高龄劳动者也在逐渐改变学习观念，积极践行“终身学习”，但目前我国是以老年大学和社区学校进行的超高龄教育，教育内容与中高龄就业无关。[13]国际上针对老龄化趋势，提出积极老龄化（Active aging）、生产老龄化（Productive aging）等概念，提出针对中高龄劳动者进行社会教育，是值得我国今后学习和借鉴的。英国不仅在政策上颁行了《盎格鲁-法兰西声明》、《高龄教育权利论坛宣言》和《高龄教育宪章》等。组织机构也由民间主持到政府积极介入，形成了既有全国性的发展机构，又有地方性组织机构的中高龄教育体系。这些机构主要包括地方教育局、高等教育机构、开放大学、第三年龄大学、基督教老化委员会、大伦敦老人论坛等。[14]尤其是第三年龄大学是专门为了协助高龄者再就业以及促进高龄者的职业发展。提供了有效的职业技能培训和教育支持。鼓励各类办学机构、社会团体、企事业单位积极参与、投资高龄教育，为中高龄教育发展提供良好的政策环境与资金支持。在地方层面，鼓励地方政府发展有特色的高龄教育项目，整合地方教育资源，为高龄教育发展提供场地、人员、资金等方面的支持。

2.制定反就业年龄歧视法规

英国财税研究机构（the Institute for Fiscal Studies）的研究报告显示，中高龄劳动者与年轻人的就业机会并无直接竞合关系，多代员工的存在和共事，对企业的发展有益处。但现实是年龄成为中高龄劳动者再就业的障碍，除了消除社会及用工单位对中高龄的固有偏见外，还需要在法律法规上确定中高龄的平等就业权。目前我国有关就业年龄歧视立法处于空白。为使中高龄劳动者在受到年龄歧视时得到法律的救济，一方面，可以修订《劳动法》和《劳动就业促进法》，增加禁止年龄歧视这一类型，细化年龄歧视的内容，包括不得对中高龄劳动者直接歧视，也不得间接歧视，另一方面，可以制定单独的反歧视法，明确年龄歧视为法律禁止歧视一个类型。具体内容可参照欧盟规定，如禁止单位招聘广告有“找寻较年轻合作伙伴”的歧视用语。用工方不对中高龄劳劳动者施以继续训练即视是一种歧视。以及加强中高龄劳工的解雇保护，对雇员的解雇除需依解雇保护法予以审查外，在有歧视嫌疑时，还应再受到平等待遇基准法令中的客观理由规范。为到达劳资双方间的实质公平，反年龄歧视法规中应设计出例外的对于年龄差别对待的做法，例如，当年龄对职业类型有决定意义时，如消防员、客机机师等行业对年龄的要求就是合理的。如此，既可达到实质的平等，又可保留给雇主一定的用人弹性空间。

3.幼童和老年人的照护制度

中高龄劳动者通常处在两代人的夹层，尤其是随着生育年龄的推迟，常常是上有老人需要赡养，下有孩子需要抚养。这是中高龄劳动者就业的限制性因素，也同时是促使其积极就业的因素之一。尤其是中高龄女性劳动者在再就业中遇到更多的阻力，即使就业也很难将工作时间和照顾家庭合理安排。因此，在现有学龄前儿童教育和养老模式中，应加大政府在幼童和老年人照护制度的投入力度，对于促进尤其是女性中高龄劳动者的就业意义重大。

四、结语

在老龄化背景下，我国劳动力供应不足与人口结构失衡将日趋显现，当前解决中高龄者劳动者易失业再就业问题，有助于其人力资源价值的发挥，并贡献经济增长。促进中高龄劳动者的再就业机制不仅需要均衡劳资双方的利益和需要，还需要政府整合力量积极参与其中，构建再就业培训机构和体系，完善相关法律法规，将中高龄就业政策逐渐转为就业维持政策，以及与有弹性的延迟退休政策衔接等，使中高龄劳动者失业再就业问题得以有效持久解决。