守护好重大行政决策的程序生命线

刘序明

重大行政决策程序不规范，重大项目匆匆上马、朝令夕改等严重损害了政府公信力和形象，影响决策质量和效率，影响改革推进和经济社会发展。此次《条例》从程序方面对重大行政决策做出原则性规定，可谓是抓住了关键、抓住了要害

近日，国务院公布《重大行政决策程序暂行条例》（以下简称《条例》），对重大行政决策事项范围、重大行政决策的作出和调整程序、重大行政决策责任追究等方面作出了具体规定。这是新形势下建设法治政府的一个重大举措，有助于规范行政行为，提高决策的质量和效率，提高各级政府决策的科学化、民主化、法治化水平。

近年来，一些地方政府出台了规范重大行政决策程序的政策文件，科学民主依法决策水平在一定程度上得到提升。但也要看到，在实践中，仍有不少问题需要进一步规范。比如，一些关系国计民生的重大项目因当地群众不了解、不理解、不支持而引发群体性事件，导致项目无法落地或者匆匆下马；一些地方存在“新官不理旧账”甚至“朝令夕改”的突出问题；有的出于政绩诉求，有意“大事化小小事化了”，刻意淡化“重大项目”，从而规避决策程序等。这些问题严重损害了政府公信力和形象，影响决策质量和效率，影响改革推进和经济社会发展。此次《条例》从程序方面对重大行政决策做出原则性规定，可谓抓住了关键、抓住了要害。

正确理解“重大”二字，防止进行随意解读。重大行政决策往往具有全局性、长期性、综合性、基础性等特点，既关乎公共利益、公民权利，也关乎本地区的经济社会发展。在实际工作中，如何解读“重大”，往往决定了决策的范围、参与人数、决策程序等，也往往成为一些领导干部权力私用的自留地。此次《条例》的一大亮点，就是对哪些决策范围适用重大行政决策程序进行了清晰的界定，防止对“重大”进行随意解读，既规范了决策行为，又避免过多增加行政成本。

体现民意，注重听取公众的批评意见。公众参与是民主决策的必然要求，也是人民群众当家作主的重要体现，更是重大行政决策的智慧和力量所在。在重大行政决策中，公众参与意愿低，不愿敞开说真话，最后成为决策机关自说自话、自弹自唱。出现这些问题的原因，一个重要方面在于决策机关不愿意听取公众的批评意见，或者只采纳赞成意见，选择性地漏报、瞒报或修改反对性意见。公众参与程序既是直接影响决策科学性与民主性的关键一环，亦是亟待改进的薄弱一环。为此，《条例》对公众参与的方法、路径作出了具体规定，比如，听取意见可以采取座谈会、听证会、实地走访、书面征求意见、向社会公开征求意见、问卷调查、民意调查等多种方式。决策机关和决策者要真正将《条例》的原则规定落到实处，让公众真正参与进来，避免走形式。

体现专业，专业的意见不可或缺。一些重大决策往往具有专业性强的特点，有的还涉及多个专业领域，或专业交叉存在的情况。这就需要专业人才来出谋划策。在实践中，一些地方政府的重大决策往往因为缺乏专业支撑而导致决策不科学，或者有的选择与决策事项有利害关系的专家、专业机构，而不是选择坚持专业性、代表性和中立性，注重选择持不同意见的专家、专业机构，从而出现决策不科学的情况，甚至导致决策失败。此次《条例》对专家论证作出了一系列的规定，包括对专家论证的基本要求，选择专家的标准、健全专家队伍管理机制等，为重大行政决策戴上专业的“紧箍咒”、提供强有力的专家支撑。

体现依法决策，加强合法性审查。政府的重大决策权限、内容都要符合法律规定，绝不能与法律法规相抵触。近年来，随着法治政府建设的加快推进，各地区、各部门对重大行政决策合法性审查工作日益重视，取得一定成效。但同时，也要看到存在的问题：有的认为加强合法性审查无关紧要，只要是集体讨论通过的就是合法的；有的对合法性审查范围、对自身决策权限不清楚；有的审查程序不规范、标准不统一等。此次《条例》对合法性审查作出了一些禁止性规定，比如，不得以征求意见等方式代替合法性审查，决策草案未经合法性审查或者经审查不合法的，不得提交决策机关讨论等。同时，对审查内容、审查期限、结果应用等都作了原则性规定，为依法决策保驾护航。有关政府部门要严格按照法律法规的要求，根据法律授予的职权履行责任，按照法定的程序行使权力，讨论决定本行政区域范围内的重大事项，确保讨论决定重大事项过程依法、结果合法，切实维护宪法和法律权威。

防患于未然，做好风险评估。重大行政决策涉及多个主体间的利益调整，如果没有进行科学民主的风险评估就匆匆出台，很容易引起利益冲突、矛盾频发，最终导致政策落不下地、扎不了根。所以，将风险评估置于重大行政决策的程序之中，就在于防患于未然，筑牢一道安全屏障，尽可能地降低对生态环境、社会稳定等方面的不利影响。要加强重大行政决策的风险评估，通过大数据分析，综合考虑经济、维稳、环境的风险，做好决策的成本效益分析，对决策实施的风险进行科学预测、综合研判。在风险评估的成果形式上，要求开展风险评估应当形成风险评估报告，明确风险点，提出风险防范措施和处置预案。要把风险评估的结果作为重大行政决策的重要依据，决策机关认为风险可控的，可以作出决策；认为风险不可控的，在采取调整决策草案等措施确保风险可控后，可以作出决策。

体现集体智慧，实行集体讨论决定。集中力量办大事、集中智慧出主意，是我国政府部门开展工作、进行决策的重要优势。但一些地方的重大行政决策，长官意志替代科学规划，个人说了算代替集体讨论，导致政策不可持续，有的甚至朝令夕改，严重影响政府的形象和公信力。在实践中，老百姓对“新官不理旧事”、换个领导就换个思路的现象颇有微词，对一些干部“拍脑袋”、大搞“一言堂”乱决策行为不满。应从程序设置和制度安排上，限制行政首长对决策的影响，减少乱决策的发生。同时，在实践中，由于“一把手”的特殊地位和作用，要注意防止集体决策成为集体沉默，异化为主要领导的“一言堂”。

体现决策结果权威，加强责任追究。重大事项按照法定程序进行决策并颁布后，就有其权威性和严肃性，不能随意改变。为维护决策的权威，在建立健全决策执行中的问题反馈机制和决策后评估制度基础上，规定依法作出的重大行政决策未经法定程序不得随意变更或者停止执行，需要作出重大调整的，应当履行相关法定程序。动员千遍，不如问责一次。建设法治政府，让《条例》真正落地生根，问责是一个有力抓手。对没有按照法定程序来决策，造成重大损失的，就要终身追究责任。即便行政首长调走了、退休了、辞职了，也一样要进行责任倒查，这样才能起到问责一个、警醒一片的效果。