夯实防范化解金融风险的制度基础

文_田继敏

金融安全是国家安全的重要组成部分，金融制度是经济社会发展中重要的基础性制度。党的十九大报告和中央经济工作会议将防范化解重大风险列为全面建成小康社会的“三大攻坚战”之首，并明确重点是防控金融风险。金融风险是实体经济失衡的镜像反映，金融供给的结构性缺陷是金融风险的主要来源，要从制度层面提升金融供给质量，做好防范化解金融风险工作。

一、正确认识和理解风险的本质是防控风险的首要条件

（一）正确认识风险和风险管理的本质。打好防范化解重大风险攻坚战，首先要正确认识“风险是什么”，准确度量“风险有多大”“概率有多高”。

风险的本质是不确定性，既是损失的来源，也是盈利的基础。但个体风险的不确定并不等于整体的无法观测，风险统计中广泛应用的“中心极限定理”和“大数定律”也表明，虽然风险是客观存在、随机变化的，但大多数风险及损失是可以控制的，超预期的尾部不可控风险只是少数。综上所述，我们面临的风险可分为三类：一是可观能控的风险，这是占多数的主体风险，能够应用数学和控制论原理找到相关测度指标，通过一定的制度、流程、策略进行管理，引向预定的方向和目标；二是可观不能控的风险；三是既不可观也不能控的风险，主要是由于人类认知能力的有限、知识运用的偏差等因素造成。对于后两类风险，要基于审慎原则打早打小，并提高应急处置能力。

从某种意义上说，风险管理是基于历史数据、已发生事件、现状信息等来处理新出现的问题或尚未发生的事情，其本质是减少未来的不确定性、合理平衡好风险与收益。存在风险并不可怕，关键是要建立一套标准来准确识别和计量风险，判断会不会出风险、什么时候出风险、出风险有多大、是否在可承担范围内。特别是在金融领域，只有练就风险计量的过硬专业本领，真正对金融风险点、风险源和风险规律做到心中有数，才能在应对风险时有备而战、转危为机。否则，随时都有迷失方向、进退失据的危险，甚至是“差之毫厘，谬以千里”。

（二）正确理解金融风险和金融危机的关系。自金融业诞生起，风险就相生相伴、无处不在。目前，国内外对金融风险、金融危机并无统一定义。简单从狭义的损失侧理解，金融风险指金融市场、金融机构、金融资产等在未来遭受损失的可能性。系统性金融风险通常指风险从一个机构传递到多家机构、从一个市场蔓延到多个市场，从而使整个金融体系变得极为脆弱的可能性。国际货币基金组织、国际清算银行和金融稳定委员会将系统性风险定义为“金融体系全部或部分受损时引发的大范围金融服务失效并且可能对实体经济产生严重负面冲击的风险”。从金融风险到金融危机是一个复杂而漫长的衍生过程，任何一次金融危机都是系统性风险的产物，主要表现为股市债市和资产价格大幅下跌、货币大幅贬值、银行坏账大幅上升、众多金融机构倒闭破产等，并产生巨大的负外部性，引致经济下滑、债务负担加剧、储户利益受损甚至更大范围的经济危机。近几十年，国际上接连发生了1997年亚洲金融危机、2008年美国次贷危机、2010年欧债危机等金融危机，我国受波及有限，有经济学家认为“中国是过去40年中唯一没有出现金融危机的国家”。但我们也应清醒地认识到，我国金融体系脆弱性有所上升，系统性风险隐患不容忽视，要居安思危、知危图安。

二、深刻认识金融供给侧结构性改革是防范化解金融风险的根本途径

（一）我国具有通过金融供给侧结构性改革成功化解金融风险的经验。改革开放以来我国金融业发展历程，实际上是通过深化金融供给侧结构性改革应对各种风险挑战的过程。在专业化转型阶段，金融与财政脱钩，银行间接融资逐渐成为社会生产资金的主要供给者。在商业化转型阶段，从1994年起银行、证券、保险、信托开始分业经营，政策性金融和商业性金融分离，助力当时过热的国民经济顺利实现“软着陆”。同时，通过补充银行资本金、实施贷款五级分类、成立四大资产管理公司剥离处置1.4万亿不良资产等举措，走出化解银行风险的重大一步。在市场化转型阶段，国有大型商业银行成功完成股份制改造和公开上市，构建现代公司治理体系，引入巴塞尔新资本协议和新会计准则，从“技术性破产”边缘实现了脱胎换骨的嬗变。与此同时，资本市场通过股权分置、构建多层次债券市场等改革，持续稳中向好发展。这些经验启示我们：金融体系的实质是有关资金流动的制度安排，金融风险带来的负外部性使得金融活动成为准公共产品。我国面对风险，主动干预，成功实施了建立和完善金融市场、分阶段放松或强化金融管制、监管金融市场参与者公平竞争、必要时对陷入困境的金融机构进行救助等金融供给侧结构性改革，走出了独具中国特色的市场化改革道路。当前，金融业进入高质量发展的新阶段，要坚持将深化金融供给侧结构性改革作为防范化解金融风险的根本途径，不断解决前进中的问题。

（二）金融风险是实体经济失衡的镜像反映。我国金融风险总体收敛，但风险隐患依然不少。经济决定金融，金融风险表象的背后是实体经济的周期波动和结构失衡。总体看，我国现阶段的宏观背景是经济新常态，正处于市场化国际化不断深入，经济增速下降与风险释放、经济再平衡与高杠杆等各种矛盾相互交织的特定时期。具体而言，一是宏观经济下行使得企业和家庭的资产负债表恶化，产生债务违约风险并向金融体系传导。二是随着过度依靠投资拉动的粗放式增长难以为继，部分企业盲目扩张、过度负债等问题的后遗症逐步显现，加之受劳动力成本上升、资源与环境制约、担保圈“连坐”等因素影响，经营陷入困境，引致不良贷款和债券违约多发。同时，经济领域体制机制性缺陷导致经济和社会成本向金融业转化和积累，如“僵尸企业”市场出清迟缓。三是房地产市场形成了高价格、高库存、高杠杆、高度金融化和高度关联性等特征，具有巨大的资金虹吸效应且很大一部分通过影子银行体系获得，强化了房地产与金融的风险传导。四是土地财政难以为继，一些地方政府以各类“名股实债”和购买服务等方式加杠杆，部分政府性债务合规瑕疵较多、还款来源缺乏实际保障。五是居民部门杠杆率增长较快，2008—2018年这10年间上升了35个百分点，个人住房按揭、信用卡、消费贷、基于互联网的信用类产品的共债和杠杆风险加大。此外，输入性因素也是重要的风险来源，国际政治经济环境变化形成的风险外溢效应通过贸易、投资、汇率等途径影响经济金融稳定。

（三）金融供给侧结构性缺陷是金融风险的主要来源。随着我国社会主要矛盾的变化，当前金融业主体矛盾表现为“金融供给不平衡、不充分与金融需求多层次、多样化之间的矛盾”，金融体系的市场结构、经营理念、创新能力、服务水平有所不足，也是金融风险的主要来源。一是金融供给市场结构不平衡，过度依赖于银行体系。截至2018年末，我国银行业总资产占金融业的比重超过80%，银行贷款和未贴现银行承兑汇票在全社会融资总量中占比超过70%。此外，长期以来债市存在银行间和交易所两个市场分割的局面，管理不统一，一定程度上限制了服务实体经济的效率，也滋生了风险隐患。二是传统银行产品不能满足不同市场主体的需求，各类理财产品、资管计划迅速膨胀，有相当部分业务风险直接或间接由银行承担，可以说银行体系仍是最终的风险承担者。三是利率市场化尚未完全到位，利率决定过程中仍然存在垄断性因素，扭曲了风险溢价，降低了金融资源配置效率。需要特别指出的是，利率市场化是一把“双刃剑”，它既有利于降低实体经济部门融资成本，倒逼金融部门提高服务水平，实现社会资源优化配置，也将加剧存贷利差缩窄和“金融脱媒”，迫使银行抬高风险偏好，拓展高风险市场以获取高收益，对资产质量和经营效益稳定带来严峻挑战。四是金融体制机制不完善，导致金融体系自身以及金融与实体经济循环不畅。不健全信用体制下信用扩张过度、过快，宏观杠杆率高达249%；货币信贷政策传导不畅，少数业务“资金空转”和“脱实向虚”，新经济、小微企业、民营企业、“三农”等重点领域存在融资难融资贵问题；过度创新、监管套利、资金错配、加杠杆、多层嵌套等加大金融体系脆弱性；监管协调机制不完善，金融机构风险治理架构、制度安排和激励约束机制仍有缺漏，过度趋利引发市场乱象。五是道德风险导致风险积累。不良贷款的发生“七分天灾，三分人祸”，既有经济“三期叠加”因素，也有银行内部人员履职不到位问题；各类“预算软约束”、隐性担保和“刚性兑付”没有真正打破；部分互联网企业以普惠金融和网络借贷为名，行庞氏骗局之实。此外，金融市场异常波动和共振风险不容忽视，各类风险跨机构、跨行业、跨市场交叉传染趋势越来越明显，加大风险损失。

当前风险积聚，周期性、结构性、体制性等诸多因素混杂在一起并交互作用，有必要对其加以区分辨识、分类施策。从宏观全局和长期大势看，过去几十年中国经济螺旋式高速发展，依靠生产力提升、科技进步、企业公司治理改革等，经济增长点快速迭代、鲜有重复。因此，经济金融总体上并未呈现明显的周期循环特征。批发零售业和部分传统制造业不良率较高、债券违约增多等历史遗留的周期性风险，完全可以在经济高速发展中逐步消化。但高杠杆、产能过剩、房地产、政府隐性债务、影子银行和交叉业务、金融资源供需失衡等风险，则是积弊深重的结构性体制性问题，必须着重从制度层面形成有力举措和长效机制，才能从根本上实现金融供求关系新的动态平衡，维护金融稳定和长治久安。

三、夯实制度基础，提升金融供给质量和金融风险防控水平

（一）国家及金融市场宏观层面，既要依靠“有效市场”，也要发挥“有为政府”的作用。一是坚持实施稳健的货币政策，有效稳住宏观杠杆率。二是推进利率汇率等市场化改革，疏通货币信贷政策传导机制，通过制度化安排打破“预算软约束”和“刚性兑付”，发挥市场在金融资源配置中的决定性作用。三是优化融资结构和金融市场体系。引导银行业回归本源、专注主业，更多地从“做大”向“做强做优”转变，从同构化经营向特色发展、错位竞争转变，从传统产业贷款等“重资产”向消费、民生贷款等“轻资产”转变，从简单融资向“融资+融智”并举转变，支持优质企业扩大直接融资，抑制低效、无效经济领域的信贷融资。积极拓展多层次股权融资渠道，完善再融资和并购重组机制，支持发展创业投资和天使投资，进一步提高资本形成效率。扩大债券融资规模，丰富债券市场品种，推进债市统一管理。四是要培育行业性区域性信用环境。建立健全贷款风险补偿共担机制，加大小微企业贷款财税优惠政策支持力度；按市场化法治化原则，对出现暂时困难的优质企业进行纾困并加快出清“僵尸企业”；探索优化教育、养老领域中长期贷款的配套政策，围绕贷款群体选择、期限安排、担保增信和还款保障等关键要素，切实构建政府主导、金融支持、社会参与的融资运作模式。

（二）金融机构微观层面，以党建为统领，一手抓提升金融供给质量，一手抓强化风险治理，平衡好稳增长和防风险的关系。始终坚持和加强金融机构党的领导和党的建设，把加强党的领导和完善公司治理统一起来，为新时代改革发展提供坚强政治保障。

在提升金融供给质量方面，一是围绕实体经济转型发展需要，完善内部绩效考核机制，克服短期收益和规模导向，既要支持传统经济也要主，动支持新经济，既要支持大中型企业、国有企业更要支持小微企业、民营企业和“三农”。二是完善金融创新机制。以市场需求和社会痛点为导向，提供专业化、个性化金融服务和产品，运用数据网贷、人工智能等金融科技增加服务覆盖面和便利程度，抑制结构过于复杂、自我循环等创新套利活动。三是完善信贷供给政策，更好地满足金融与实体部门供需两端的适配性。信用准入坚持竞争中性，不唯所有制，不唯大小，不唯行业，只唯优劣；加大应收账款、知识产权等质押工具研究，解决轻资产类新经济企业的融资需求；适度提高小微企业不良贷款容忍度。

在强化风险治理方面：一是以风险偏好、经济资本和金融科技为抓手，强化全面风险管理，提高风险计量的准确性和敏感性，构建实时、智能的数字化风控体系。二是进一步健全风险识别及时、质量反映准确、损失抵补充足的资产质量管控机制，综合运用清收、核销、重组、证券化、债转股等多种处置手段，大力化解不良资产风险。三是推进结构性去杠杆，精准处置重点领域风险。对产能过剩和国家污染防治攻坚战重点整治行业，通过限额和以压定用等管理机制来控总量、调结构；妥善应对房地产风险，通过严格准入、分城施策等制度措施，严控高负债企业和高库存地区风险；协同建立健全地方政府债务风险评估、预警和应急处置机制，遏制地方政府隐性债务增量；完善企业授信管理机制，防止多头融资和“垒大户”；实施个人共债最高额授信扣减政策，防止居民杠杆率过快上升。四是严密盯防金融市场异常波动和外部冲击风险，强化交叉性风险、输入性风险监测和评估，建立完善风险隔离的“防火墙”机制。五是加强内控机制和风险合规文化建设，严防道德风险，严厉打击金融犯罪和金融腐败行为。

（三）金融监管层面，既要完善宏观审慎监管，也要加强微观审慎监管，保障金融安全高效稳健运行。一是优化宏观审慎评估体系，将小微企业贷款投放、产能过剩行业敞口管控等信贷政策导向效果纳入评估考核范畴，并与信贷规模、机构评级、政策优惠等挂钩，奖优罚劣，引导信贷资金精准投放。二是切实加强集团客户、担保圈、大额风险客户、个人共债等金融统计工作，建立完善跨机构金融风险信息共享机制。三是强化全面监管、协同监管，严把市场准入，切实整治金融乱象，补齐监管制度短板，加强影子银行、互联网金融等薄弱环节监管，压缩监管套利空间，减少风险淤积和传染。