试论环保组织参与海洋环境公益诉讼的路径与完善

刘伊娜

（自然之友，北京 100029）

近日，广东省高级人民法院作出的粤民终2635 号民事裁定书，判决环保组织重庆两江志愿者服务发展中心及广东省环境保护基金会具有该案诉讼主体资格，撤销一审民事裁定，并指定一审法院审理。这份裁定的作出，引起了环保组织的广泛关注。

该案是重庆两江志愿者服务发展中心与广东省环境保护基金会两家环保组织针对广东三家镍企非法倾倒、堆填废渣致红树林死亡提起的环境民事公益诉讼（以下简称“红树林案”），但一审法院茂名市中级人民法院认为，该案属于海洋环境民事公益诉讼，而提起诉讼的两原告组织并不具备海洋环境民事公益诉讼案件诉讼的主体资格。

无独有偶，另一起由环保组织提起的海洋环境民事公益诉讼同样被一审法院裁定驳回起诉，理由是环保组织并不能成为海洋环境民事公益诉讼案件的适格原告。该案是由北京市朝阳区自然之友环境研究所针对荣成伟伯渔业有限公司在禁渔期非法捕捞海产品所提起的海洋环境民事公益诉讼（以下简称“荣成伟伯案”）。青岛海事法院与山东省高级人民法院均驳回起诉，而北京市朝阳区自然之友环境研究所就该案向最高人民法院申请再审，目前该案已由最高院立案。

可以看到，目前对于环保组织提起的海洋环境公益诉讼普遍适用的观点是根据海洋环境保护法第八十九条第二款：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿请求。”国家渔业行政主管部门代表国家对破坏海洋渔业水域生态环境给国家造成重大损失的责任者提出损害赔偿请求，并同时排除了环保组织提出该类请求的资格。那么对于环保组织来说，在现有的法律框架内，是否必然排除了环保组织在海洋环境民事公益诉讼中的原告资格仍然值得探讨。本文将以上述两起环保组织提起的海洋民事公益诉讼案件作为出发点，围绕着环保组织参与海洋环境民事诉讼的路径进行研究，并对现有法律的完善提出建议。

一、海洋环境问题的种类

在探讨海洋环境民事公益诉讼的适格原告之前，应当对于海洋环境问题的种类有所认识。在实践中，海洋环境问题往往划分为环境污染与生态破坏两类。而海洋环境污染问题与海洋生态破坏问题是我国海洋环境目前面临的两大类问题，也是海洋环境公益诉讼中最为常见的类型。环境污染案件与生态破坏案件基于各自不同的案件目标、诉讼策略、鉴定及修复方案等存在着较大的差异，海洋环境污染案件与海洋生态破坏案件同样如此，为了便于对两类案件的不同特征、引用的法律规定等分别讨论，本文将以两类不同的海洋环境问题为出发点进行论述。

（一）海洋环境污染

在海洋环境污染的问题上，陆源型污染为目前海洋环境污染的主要成因。随着我国城镇规模逐渐扩大，人类陆地活动对于海洋的负面影响也愈加凸显。人口的大量聚集使得生活污水处理量与生活垃圾处理量急剧上升，而污染物处理设施的不完备与处理量的饱和，使得包括有毒有害物质在内的各类污染物大量排放，而这些污染物最终的去向则是大海；部分区域在农业种植过程中施用的大量氮肥、磷肥以及农药产生大量的氮、磷等污染物，这些污染物中的相当部分通过农田回水、雨水冲刷、水土流失等方式随地表径流进入海洋。①而工业污染源中，每天都会有大量的工业废水排入外环境，其中既包括达标排放的工业废水，也包括超标排放的水污染物，更包括偷排入外环境的有毒有害废水，大部分工业废水会随着地表水循环而最终汇入海洋，影响海洋生态环境。与其他两类海洋的污染源相比，陆源型污染显然持续性更强、周期性更为明显、污染物种类更为多样化。

（二）海洋生态破坏

严格来说，海洋环境污染与海洋生态破坏问题并非完全割裂，通常情况下海洋环境污染问题会改变海洋生物的整体生活环境，从而影响其生物数量或物种延续。但本文旨在探讨如何通过环境公益诉讼的方式解决海洋环境问题，海洋环境污染与海洋生态破坏是根据潜在的污染主体或生态破坏主体的行为来划分的，这两类不同的行为模式对应的环境公益诉讼的类型也并不完全一致。

因此，为便于区分海洋环境污染与海洋生态破坏的行为模式，可以将海洋生态破坏行为理解为主要包括人类的过度捕捞行为在内的，已经或可能造成海洋生物资源数量减少甚至物种濒临灭绝的行为。在实践中，除了过度捕捞外，海岸工程、海洋工程建设过程中对于海岸带生态环境的破坏以及潮间带生态系统的破坏也属于海洋生态破坏环境公益诉讼所探讨的内容。

二、环保组织是否为海洋环境公益诉讼的适格原告

从上述两起由环保组织提起的海洋环境民事公益诉讼案件的裁判结果来看，目前主流观点认为针对破坏海洋生态环境侵权者提起的公益诉讼具有特殊性，海洋环境保护法第八十九条第二款明确赋予行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对破坏海洋生态环境的侵权者主张民事责任，该规定是确定提起海洋公益诉讼原告主体资格的法律依据。②而红树林案中，即便广东省高级人民法院作出终审裁定为撤销广东省茂名市一审裁定[(2016)粤09 民初122 号]，其所依据的观点也并非认可环保组织是海洋环境民事公益诉讼案件的适格原告，而是认为世纪青山等三家镍企倾倒废渣堆填滨海滩涂、湿地、红树林的行为，并不单纯破坏了海洋生态环境，同样也破坏了陆地生态环境。在陆地环境下，环保组织提起环境民事公益诉讼已有诸多实践以及成功案例，因此如涉及对陆地环境的污染行为，红树林案中两环保组织作为案件的适格原告是毋庸置疑的。

那么在现有的法律框架下，是否海洋环境保护法第八十九条第二款的适用必然会排斥环保组织的原告主体资格？海洋环境保护法与环境保护法是否为特别法与一般法的规定？

从环保组织的角度来说，环境污染案件与生态破坏案件从选案思路、诉讼策略、诉讼目标、证据适用等诸多方面都存在显著的区别，即便在海洋环境公益诉讼的整体背景下，这两类案件都无法混为一谈。本节将从海洋环境污染与海洋生态破坏两个方面来分别探讨环保组织提起环境民事公益诉讼的可能性，以便读者对于“环保组织无权提起海洋环境民事公益诉讼”这一争议问题有更清晰的理解。

（一）海洋环境污染公益诉讼

对于环境公益诉讼的原告，《环境保护法》第五十八条进行了明确的规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在社区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。”同时，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》也对符合条件的社会组织进行了细化规定。

环境保护法第五十八条规定的可提起诉讼的情形既包括污染环境的行为，也包括破坏生态的行为。结合《环境保护法》第二条、第三条的规定，不难理解符合条件的社会组织可在我国领土范围内，针对任何有关环境污染、生态破坏，损害社会公共利益的行为提起环境民事公益诉讼。因此，符合法定条件的环保组织针对海洋环境污染或海洋生态破坏行为提起海洋环境民事公益诉讼案件具有充分的法律依据。

而海洋环境民事公益诉讼案件中，除邮轮溢油、原油泄漏等污染主体、损害行为、损害后果均在海上发生外，正如上文所述，陆源型污染中污染主体、损害行为与损害后果通常会横跨陆地与海洋。根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第六条规定：“第一审环境民事公益诉讼案件由污染环境、破坏生态行为发生地、损害结果地或者被告住所地的中级以上人民法院管辖。”有管辖权的法院分别为污染环境行为发生地、损害结果地或被告住所地中级以上人民法院。针对陆源型污染行为，由于损害结果发生在海洋环境中，通常污染行为发生地与污染企业所在地中级人民法院具有管辖权。而《最高人民法院在关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》第二条则表明，有管辖权的法院为损害行为发生地、损害后果地或者采取预防措施地海事法院。根据上述司法解释的规定，针对同一污染行为，不同法院的管辖权可能会存在重合。

如红树林案中，具有管辖权的法院应为广东省茂名市中级人民法院与广州海事法院。该案终审裁定中二审法院也认定了被告的行为并不单纯破坏了海洋生态环境，同样破坏了陆地生态环境，而从该案最终指令广东省茂名市中级人民法院审理的结果看，在环境民事公益诉讼涉及海洋环境污染且不同法院管辖权存在重合的情况下，并不一定优先适用关于海洋环境保护的相关条款与司法解释。

（二）海洋生态破坏公益诉讼

具有海洋环境监督管理权的部门具备提起海洋环境公益诉讼的原告资格，这在民事诉讼法、海洋环境保护法，以及相关司法解释等都已明确规定。2002 年11 月发生的“塔斯曼海”原油泄漏污染海洋案正是根据2000 年4 月修订后的《海洋环境保护法》的规定，由天津市海洋局提起的关于油污事故导致生态损害的民事诉讼，该案开创了我国海洋环境公益诉讼主体资格认定的先例，为法院今后受理和审理此类案件提供了一个司法实践样本。③

但海洋环境监管部门能够作为海洋环境公益诉讼的适格原告是否意味着海洋环境公益诉讼的原告仅能由海洋环境监管部门担任？答案显然是否定的，不仅法律中没有明文规定禁止符合条件的环保组织提起海洋环境民事公益诉讼，同时在司法实践中也存在检察机关作为原告提起海洋环境公益诉讼的情形。这也印证了在海洋环境公益诉讼领域，并非只有海洋环境监管部门能够作为原告。而从已有的司法解释及诉讼实践来看，在环境民事公益诉讼案件中的原告顺位，符合条件的环保组织应当优先于检察机关。即只有当法律规定的机关和有关组织不提起诉讼的，检察机关才能够作为环境民事公益诉讼案件的原告。

首先，《海洋环境保护法》第八十九条第二款的规定与《环境保护法》第五十八条的规定并非一般法律规范与特别法律规范的关系。尽管《环境保护法》是一般法，《海洋环境保护法》是特殊法，但不能简单地认定这两部法律中的所有法律规范都构成一般法和特别法的关系。认定两个规范是否构成一般法律规范与特别法律规范的前提应当是二者的规范对象相同。根据《民事诉讼法》第五十五条的规定，环境公益诉讼的原告既包括“法律规定的机关”，也包括“法律规定的有关组织”。《海洋环境保护法》第八十九条规范的是前者提起环境公益诉讼的情形，而《环境保护法》第五十八条规范的则是后者提起环境公益诉讼的行为。这两个法律规范的规范对象并不一样，因此二者的关系应当是互为补充，而非相互排斥。

其次，司法实践中也多次出现过检察机关提起环境公益诉讼的案例。正如本文开头提到的荣成伟伯案件，一方面，自然之友在青岛海事法院提起该案后接连碰壁，另一方面，尽管灌南县检察院稍晚于自然之友在灌南县法院提起刑事附带民事公益诉讼，但该案已经一审开庭审理。而广州海事法院作出的两起判决书（（2017）粤72 民初431 号、（2017）粤72 民初432 号判决书）显示，该两起海洋环境民事公益诉讼原告均为广州市人民检察院。

广州海事法院认为，根据《民事诉讼法》第五十五条规定，负责保护渔业水域生态环境工作的广州市南沙区海洋与渔业局经广州市南沙区人民检察院督促起诉仍明确表示不提起诉讼，广东省广州市人民检察院依法有权提起本案诉讼。《民事诉讼法》第五十五条是检察机关和社会组织提起环境公益诉讼的法律依据，检察机关由于监督职能决定了其首要角色是督促行政机关、社会组织提起诉讼，但是在诉讼主体资格上，社会组织和检察机关应当是平等的，如果检察机关在行使督促权后可以依据《民事诉讼法》第五十五条提起诉讼，也就证明了海洋监督管理部门并非唯一适格原告，符合条件的社会组织亦可依据该条款享有诉权。

三、我国海洋环境公益诉讼制度的完善

首先，建立多层次多主体共同参与的公益诉讼制度是各方参与监督及解决海洋环境问题的必要条件，不仅应当包括海洋监管部门，也应当包括检察机关、社会组织在内。2012 年《民事诉讼法》修改时增加了第五十五条，2014 年《环境保护法》修改时增加了第五十八条，逐步建立起我国的环境公益诉讼制度。从立法沿革与立法目标来看，扩大海洋环境公益诉讼的原告范围，明确社会组织和检察机关的原告资格，能更好地发挥公众监督与检察监督的作用，有效督促海洋监管部门严格执法、尽职履责。

其次，厘清海洋环境公益诉讼中的原告顺位。根据已有的法律规定和相关案例，海洋环境公益诉讼的案件不仅包括海洋监管部门、检察机关、社会组织作为原告提起的海洋环境民事公益诉讼案件，还包括一类特殊的案件类型，如荣成伟伯案件中检察机关作为原告提起的刑事附带民事环境公益诉讼。正如上文所述，符合法律规定的环保组织诉权应当优先于检察机关，而海洋监管部门同样是优先于检察机关提起环境公益诉讼的，但海洋监管部门与社会组织的原告顺位，以及二者如何与检察机关提起的刑事附带民事环境公益诉讼案件相衔接，目前尚未明晰，应当尽快通过法律法规或相关司法解释予以规定。

最后，明确海洋环境公益诉讼的管辖法院。目前海洋环境公益诉讼的管辖法院存在一定争议的主要是两个方面，一方面是对于我国的海事法院作为专门法院之一，与中级以上人民法院管辖第一审环境民事公益诉讼案件存在一定的管辖权竞合。另一方面，海洋环境公益诉讼案件往往诉讼标的额较大，正如上文探讨的荣成伟伯案，荣成伟伯案中灌南县检察院要求被告赔偿生态环境修复费用1.3 亿余元，根据最高法于2008 年发布的各地法院一审民商事案件标准，灌南县所在的连云港市中级人民法院管辖诉讼标的额在500万元以上的第一审民商事案件。该案尽管诉讼标的额高达1.3 亿元，但根据“刑事附带民事公益诉讼案件由审理刑事案件的人民法院管辖”的规定，该案一审法院为灌南县人民法院。海洋环境公益诉讼涉及的修复费用或生态环境损害赔偿费用与一般的民商事诉讼相比较高，涉及的专业性更强，因此一审法院通常为中级以上人民法院或海事法院。如若基层检察院提起刑事附带民事公益诉讼标的额明显过高，却仍然通过基层法院解决案涉的环境问题，那么以刑事附带民事公益诉讼的方式解决海洋环境问题，其合理性值得大家讨论与思考。

注释：

①王书明，梁芳，同春芬：《公众参与防治陆源污染法律制度的研究谱系》，《法治与社会》2008 年第5 期，第35-36 页。

②摘自北京市朝阳区自然之友环境研究所诉荣成伟伯渔业有限公司等破坏海洋生态责任纠纷一案山东省高级人民法院民事裁定书[(2018)鲁民终1334 号]。

③蔡先凤，刘娜：《论海洋生态损害国家索赔主体资格》，《宁波大学学报（人文科学版）》2014 年第27 期，第112-119 页。