检察机关提起海洋环境公益诉讼成案梳理

魏士超

（上海海事大学 法学院，上海 201306）

在当下建设海洋强国的背景下，江苏省灌南县检察院提起的全国首起海洋生态环境公益诉讼引起了广泛关注，究其原因在于我国海洋环境公益诉讼立法不完善，针对海洋环境保护有单独的立法，且法条与现有《环境保护法》条文有一定的冲突，使得环保组织难以参与此类案件。在2018 年3 月22 日，“两高”出台的公益诉讼司法解释，①正式明确了人民检察院对于破坏生态环境的行为有提起公益诉讼的资格。这一司法解释的出炉，有望摆脱目前环保组织提起海洋环境公益诉讼较为艰难的处境，减轻环保组织提起包括海洋环境公益诉讼在内的各类环境公益诉讼的压力，也使得国家海洋监管部门能更认真地投入到行政监管工作而不至于被程序严谨且专业性强的诉讼案件影响行政执法效率，同时也可以让人民检察院更好地履行我国法律赋予的监督职能。

一、海洋环境公益诉讼的现状及其类型

（一）海洋环境公益诉讼的现状

自十九大报告提出“绿水青山就是金山银山”的基本理念以来，海洋环境保护的议题逐渐引起政府及社会公众的重视，针对海洋环境公益诉讼案件的日益增多，存有争议的法律适用问题也浮出水面。以下是笔者整理的几起案例及法院观点。

案例一：北京市朝阳区自然之友环境研究所诉荣成伟伯渔业有限公司案②

本案中荣成伟伯渔业公司涉嫌在2015 年、2016 年、2017 年禁渔期间非法捕捞，致使海洋生态环境遭到严重破坏。一审法院青岛海事法院、二审山东省高级人民法院均以自然之友组织并非海洋环境公益诉讼的适格原告为由，驳回自然之友组织的起诉。

案例二：中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉平潭县流水镇人民政府、平潭县龙翔房地产开发有限公司海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案③

本案中自2001 年至起诉时，被告平潭县流水镇人民政府、平潭县龙翔房地产开发有限公司一直对平潭县山门湾区域的生态进行破坏。一审法院厦门海事法院认为海洋自然资源与生态环境损害索赔的权利系依法行使海洋环境监督管理权的机关享有，以基金会并非适格原告的理由驳回了起诉。

二审法院福建省高院进一步解释称，现行的《海洋环境保护法》及司法解释明确将海洋自然资源与生态环境损害索赔的权利认定为国家依法行使海洋环境监督管理权部门的独有性权利。

案例三：重庆两江志愿者服务发展中心与广东省环境保护基金会诉世纪青山等三家企业污染海洋环境案④

本案被告广东世纪青山镍业有限公司、广东广青金属科技有限公司与阳江翌川金属科技有限公司涉嫌在未依法取得环境影响评价文件情况下就先后开工建设并投入生产，同时在生产过程中在未做任何防护措施的情况下就将大量的工业固体废物堆填、倾倒在厂区周边及临海岸线边的滩涂、湿地及红树林分布区内，造成了周边海洋生态环境的严重破坏。一审法院茂名市中院认为《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作，为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》的规定⑤明确将海洋环境监督管理部门等机关依法提起的公益诉讼与社会组织提起的公益诉讼进行了区分，重庆两江志愿者服务发展中心与广东省环境保护基金会并不具备海洋环境公益诉讼的主体资格。

二审法院广东省高院裁判撤回一审法院的裁定，并指令茂名市中院审理。二审法院作出裁判的理由为，该案的违法行为同时也损害了陆地生态环境，因此一审法院认定两原告不具备诉讼主体资格错误。

据此梳理，第一起案件中法院观点认为环保组织并不具备提起海洋环境民事公益诉讼的起诉主体资格。第二起案件中法院进一步阐明，依据我国现有的海洋保护法的规定，提起海洋环境公益诉讼的权利属于我国海洋监管部门独有的排他性权利。第三起案例中二审法院裁定茂名市中院认定诉讼主体资格问题错误，但二审法院也仅仅认为该案涉及的被污染环境除了海洋生态外还有陆地生态，故而两原告可依据《环境保护法》第五十八条的规定享有提起公益诉讼的权利。但若仅存在海洋生态环境被破坏的情形，两江志愿者服务发展中心与广东省环境保护基金会是否还具备诉讼主体资格？广东省高院对此并未作出解答。

（二）海洋环境民事公益诉讼

海洋环境民事公益诉讼是指为了维护海洋环境公共利益，弥补海洋污染、生态破坏造成的环境损害，由法律授权的国家机关或社会团体代表国家或社会，追究侵权民事主体损害责任的一种诉讼形式。而现阶段我国的海洋环境民事公益诉讼案件数量较多，表明我国社会目前对于海洋环境保护问题的重视。不过，目前对于海洋环境民事公益诉讼的原告资格的认定则有一定的争议。

依据前述几个案件审理法院的观点，向破坏海洋生态环境的违法者起诉，应当依据《海洋环境保护法》第八十九条第二款⑥的规定，仅由国家海洋环境监督管理部门提起。不过，笔者认为法院对于《海洋环境保护法》第八十九条的解释似乎不够准确。因此，笔者又整理了我国其他地区海事法院审理的几起海洋环境民事公益诉讼案件可与前述案件对比以供参考。

1.检察院提起的海洋环境民事公益诉讼

广东省广州市人民检察院诉李伟来案⑦、广东省广州市人民检察院诉王韦富案⑧、江苏连云港市灌南县人民检察院诉荣成伟伯渔业有限公司等海洋生态环境损害赔偿案⑨、武汉海事法院公告受理了湖北省人民检察院武汉铁路运输分院诉阳新网湖生态种养殖有限公司通海水域污染损害责任纠纷环境民事公益诉讼一案、宁波海事法院受理了浙江省舟山市人民检察院诉沈大勇等人海洋环境民事公益诉讼一案等。

2.环境保护组织提起的海洋环境民事公益诉讼

北京市朝阳区自然之友环境研究所诉荣成伟伯渔业有限公司案、中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉平潭县流水镇人民政府、平潭县龙翔房地产开发有限公司海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案、重庆两江志愿者服务发展中心与广东省环境保护基金会诉世纪青山等三家企业污染海洋环境案等。

检察院属于我国的司法机关，若依据《海洋环境保护法》第八十九条之规定，亦不具备海洋环境公益诉讼的起诉主体资格，但检察院依据《民事诉讼法》第五十五条⑩、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第十四条⑪的规定，在国家涉海相关管理部门未提起海洋环境污染损害侵权责任诉讼时，可以提起海洋环境民事公益诉讼。然而，笔者在整理案件时发现广东省广州市人民检察院诉李伟来案、广东省广州市人民检察院诉王韦富案中，检察院在提起公益诉讼前已经依法督促国家海洋环境监督部门提起海洋民事公益诉讼，但两案的相关部门均以不具备司法诉讼相关知识和能力的专职人员为由没有提起民事公益诉讼，这表明我国现行《海洋环境保护法》规定的由海洋环境监管部门提起海洋环境民事公益诉讼存在一定的现实困境，实践中无法达到立法目的。此外，两起案件中海洋环境监管部门未依法提起海洋环境民事公益诉讼的做法，也可能使检察院误认为涉海部门存在渎职现象，从而引发检察院针对相关政府部门提起的行政诉讼，最终导致我国司法资源的浪费。

（三）海洋环境行政公益诉讼

海洋环境公益诉讼根据被告的不同可以分为海洋环境民事公益诉讼与海洋环境行政公益诉讼，即海洋环境民事公益诉讼的被告为侵权民事主体，而海洋环境行政公益诉讼的被告则是未履行或未全部履行海洋环境监督管理职责的行政主体。笔者据此整理了几起检察院提起的海洋环境行政公益诉讼，同时增列了环保组织提起的行政公益诉讼以作对比。由于海洋环境公益诉讼目前在我国呈现方兴未艾的态势，尚未发展成熟，故而笔者仅摘取了部分环保组织起诉的环境行政公益诉讼中非海洋环境的案件以参考。

1.检察院提起的海洋环境行政公益诉讼

海南文昌市检察院诉海南文昌市农业农村局案⑫、山东省招远市人民检察院诉山东省招远市海洋与渔业局案⑬。

2.环境保护组织提起的环境行政公益诉讼

中华环保联合会诉贵州省贵阳市修文县环境保护局环境信息公开案⑭、中华环保联合会诉贵州省清镇市国土资源管理局及第三人李万先环境保护行政管理案。

在2015 年1 月1 日最新修订的《中华人民共和国环境保护法》正式施行及十九大以来日益强调加强环境保护工作的背景下，我国的环保组织提起的环境行政公益诉讼案件数量相较于民事公益诉讼案件来说仍旧相差甚远，发展速度缓慢，提起的行政诉讼也多为请求法院判令相关部门公开信息，而非判令对相关部门的违法行为进行处罚。考虑到环保组织并非国家公权力组织，在保护海洋生态环境方面仍旧面临许多的困境，比如，在有效监督违法企业完成整改工作、寻觅专业且高效的生态环境修复公司等方面力量不足。一方面，人民检察院具备了环保组织的优势，即监督破坏海洋生态环境的违法行为等，另一方面人民检察院属于国家公权力体系，具备环保组织等民间组织所不具备的优势。因此，从趋势上来说，人民检察院在未来或将成为提起公益诉讼的主力军。

二、海洋环境公益诉讼涉及的法律问题

（一）海洋环境公益诉讼的法律规范依据

以上案例中可以发现，许多法院在审理海洋环境民事公益诉讼时主要采纳的裁判依据为《中华人民共和国海洋环境保护法》第八十九条第二款的规定，“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿请求”。该法最初制定于1982 年8 月23 日，而全国人大常委会对该法最近的一次修改是在2017 年，主要围绕入海排污口方面变动，并未涉及到对于第八十九条内容的改动。而基于该法第一条的规定，即“为了保护和改善海洋环境，保护海洋资源，防治污染损害，维护生态平衡，保障人体健康，促进经济和社会的可持续发展，制定本法”可知，《海洋环境保护法》的立法目的是为了保护我国的海洋资源与海洋环境等，因而海洋环境公益诉讼也应当契合立法者制定本法的意图。

此外，在重庆两江志愿者服务发展中心与广东省环境保护基金会诉世纪青山等三家企业污染海洋环境案中，一审法院的裁判文书给出的另一法律依据为《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作，为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》（简称《意见》）第十一条，即“对于负有监督、管理、保护环境公共利益职责的海洋环境监督管理部门等机关依法提起的公益诉讼，以及符合《环境保护法》第五十八条规定的社会组织提起的公益诉讼，应当依法受理”。然而，《意见》第十一条规定的“同一污染环境、破坏生态行为既损害社会公共利益，又损害公民、法人和其他组织民事权益的，有关机关和组织提起公益诉讼，不影响受害人另行提起民事诉讼”则被一审法院忽略了。依照《意见》第十一条的全文，最高人民法院的司法解释并未排除环保组织提起海洋环境公益诉讼以保障社会集体利益的权利。

（二）海洋环境公益诉讼的法律争点与建议

第一，《海洋环境保护法》第八十九条第二款的规定是否排除了环保组织提起海洋环境民事公益诉讼的权利？《环境保护法》在目前我国的法律体系中，属于在环境保护领域的一般性法律，只要无特别法明文规定排除《环境保护法》条文的适用，就应当普遍适用于各类环境公益诉讼案件中，而海洋环境公益诉讼自然也是题中应有之义。《海洋环境保护法》第八十九条第二款的规定，仅仅只是表明国家渔业行政主管部门有权代表国家向损害海洋生态环境的违法者提起诉讼，法院却不该由此认为这一条款完全排除了环境保护组织提起海洋环境公益诉讼的权利。此外，《海洋环境保护法》规定我国涉海主管部门仅能代表国家提起海洋环境公益诉讼，但海洋生态环境的破坏，遭受损失的不仅仅是国家，也有可能是个人或集体。基于此，可以依据《环境保护法》的条款，由适格的环保组织提起海洋环境公益诉讼。

第二，在海洋环境公益诉讼案件中，国家海洋环境监管部门提起海洋环境公益诉讼面临困境。十九大以来，我国的生态环境主管机构进行了改革，而随着改革的进行，也逐渐暴露出我国行政机构对于海洋生态环境保护方面并不如公众所设想的那般专业，具体表现在我国的海洋生态环境主管部门缺少专业的执法队伍，执法界限也并不清楚。正如上述的广东省广州市人民检察院诉李伟来案、广东省广州市人民检察院诉王韦富案，行政机关不提起公益诉讼的理由均为无专业的诉讼能力。情况稍好的文昌市检察院诉文昌市农业农村局一案中，文昌市农业农村局提出的抗辩理由也有一条是“非法捕捞具有反复性、机动性、持续性等特点，难以根本杜绝。现有条件下，也无法对管辖海域的使用情况进行全面监管 ”。

由此可见，政府涉海监督部门即使针对违法现象做出了具体的行政行为，但在行政相对人不履行或不完全履行职责的情况下也无足够的专业诉讼能力解决该问题。因此，让人民检察院通过公益诉讼的方式更多地参与到海洋环境监管工作中也是完善海洋环境保护制度的途径之一。

第三，在海洋环境公益诉讼案件中，存在涉海机关有起诉资格却无起诉能力、环保组织无起诉资格却有起诉能力的尴尬处境。虽然目前我国环保组织可以依据《环境保护法》的规定大量参与到环境民事公益诉讼中，但在海洋环境民事公益诉讼这一领域，环保组织仍旧处于弱势地位，甚至很多时候会因为现行法律规定的缺失而无法参与海洋环境民事公益诉讼中。需要注意的是，环保组织虽然属于非政府组织，但在生态环境保护的专业性与积极性方面可能会优于政府相关部门，毕竟环保组织的主要工作就是保护生态环境，有其专业优势，而政府的生态环境保护部门的工作负担要比环保组织复杂得多。为此，完善法律制度，放宽环保组织提起海洋环境公益诉讼的限制，有利于摆脱上述存在的尴尬处境。

第四，人民检察院在海洋环境公益诉讼案件中比海洋监管部门具有专业性强、工作效率高的优势。在对比上述的海南文昌市检察院诉海南文昌市农业农村局案与灌南县检察院诉荣成伟伯渔业有限公司案时可发现，在起诉违法破坏海洋生态环境行为方面，人民检察院有时或许会比政府相关主管部门更为适合。究其原因，一是人民检察院本身最主要的职能就是监督，特别是在国家监察委成立后，人民检察院将自身原本对于反贪污等行为的职权依法转移给了监察委，因此能够更专注于履行自身的监督职责。二是在“两高”发布了检察公益诉讼司法解释后，解决了《民事诉讼法》、《行政诉讼法》中关于人民检察院提起检察公益诉讼的具体操作方式不明的问题，明确了人民检察院在我国公益诉讼中的地位，也使得人民检察院在这一领域摆脱了尴尬的窘境，使其能够更为积极主动地针对我国海洋生态环境污染的现状提起检察公益诉讼。

第五，在人民检察院摆脱了检察公益诉讼法律制度不明确的桎梏后，环保组织是否仍能在目前的海洋环境公益诉讼中居于主导地位？以自然之友组织为例，该组织于1994 年在北京市朝阳区民政局备案登记，且从事了五年以上的公益保护活动。依照我国《环境保护法》的规定，该组织具备公益诉讼原告的资格。虽然从这一角度来说自然之友可以提起诉讼，但在面对法院时过于被动，是否属于适格原告仍旧需要法院来裁定。而人民检察院与人民法院同为我国司法体系的一环，其声量与专业性均远非一般的社会组织可以比拟，同时人民法院难以在检察公益诉讼中延续其在环保组织面前的强势，因此将人民检察院加入环境公益诉讼的原告之列，一方面缓解了环保组织的压力，另一方面也可以极大提高我国环境公益诉讼的司法效率。在灌南县检察院提起的诉求中，检察院提出若被告接受增殖放流、劳役代偿、修建海洋牧场等具备可行性的修复方案，则可以取代此前这类案件均会索求的赔偿。这比单纯的要求赔偿更适合解决实际问题，不用考虑可能存在的贪污赔偿金等问题，同时也有可能减轻荣成伟伯渔业公司等被告的经济负担。而且，荣成伟伯渔业有限公司作为专门从事渔业工作的公司，对于增殖放流、修建海洋牧场等专业性较强的工作也有一定的专业基础，故而交由其承担海洋生态环境的恢复工作是极为合适的。而人民检察院作为司法监督机关，在监督其执行方面也比一般的社会环保组织更具科学性。

从“两高”在发布会上公布的全国检察公益诉讼案件的数据⑮来看，自2015 年7 月1 日至2017 年6 月30日试点结束，全国法院共受理检察机关提起的公益诉讼案件1126 件，审结938 件。立法修改后，自2017 年7 月1 日至2017 年12 月31 日，全国法院共受理检察机关提起的公益诉讼案件257 件，审结53 件。2017 年7 月至2018 年1 月，全国检察机关共立案公益诉讼案件10565 件，提出检察建议和发布公告9497 件，向人民法院提起诉讼272 件。由此可见，检察机关提起的检察公益诉讼将在全国遍地开花，逐渐取代环保组织、行政主管部门在提起公益诉讼中的主体地位。

注释：

①《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十三条规定，人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，拟提起公益诉讼的，应当依法公告，公告期间为三十日。公告期满，法律规定的机关和有关组织不提起诉讼的，人民检察院可以向人民法院提起诉讼。

②青岛海事法院[2018]鲁72 民初741 号、山东省高级人民法院[2018]鲁民终1334 号。

③厦门海事法院[2018]闽72 民初152 号、福建省高级人民法院[2018]闽民终385 号。

④茂名市中级人民法院[2016]粤09 民初122 号、广东省高级人民法院[2017]粤民终2635 号。

⑤《意见》规定：“对于负有监督、管理、保护环境公共利益职责的海洋环境监督管理部门等机关依法提起的公益诉讼，以及符合《环境保护法》第五十八条的规定的社会组织提起的公益诉讼，应当依法受理。”（法发[2014]11 号）。

⑥《海洋环境保护法》第八十九条第二款规定：对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿请求。

⑦广州海事法院[2017]粤72 民初431 号。

⑧广州海事法院[2017]粤72 民初432 号。

⑨该案为中国海警局2017 年1 号督办案件。

⑩《民事诉讼法》第五十五条规定：人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。

⑪经过诉前程序,法律规定的机关和有关组织没有提起民事公益诉讼,或者没有适格主体提起诉讼,社会公共利益仍处于受侵害状态的,人民检察院可以提起民事公益诉讼。

⑫该案为海南省首例海洋环境行政公益案。

⑬该案为山东省首例海洋环境行政公益案。

⑭摘自“中华环保联合会诉贵州省贵阳市修文县环境保护局环境信息公开案”《，最高人民法院公报》⑳⑬ 年第1 期(总第⑲5 期)。

⑮参见《最高检召开新闻发布会通报检察公益诉讼案件办理情况》，检察日报，2018年3 月3 日，http://newspaper.jcrb.com/2018/20180303/20180303_001/20180303_001_2.htm，访问日期 ：2019 年9 月28 日。