高校治理能力现代化路径探析

石贵舟，余 霞

(1.南京工程学院，江苏 南京 211167；2. 南京交通职业技术学院,江苏 南京 211188)

高校治理能力现代化，客观上要求高校的所有权与管理权分离，鼓励并支持利益主体多元化，多渠道增加办学投入，协调利益相关者之间的关系，增强教书育人、科技创新和服务社会的能力。高校的治理能力是建立在高校治理体系的基础上，而高校的治理体系建设包括治理的多元主体、治理对象和领域、治理路径选择、治理功能定位、治理全过程这五个方面。高校治理能力现代化是现代大学制度建设和高等教育现代化的着力点。

一、高校治理能力现代化和高等教育现代化的涵义

治理能力通常指治理主体通过整合资源，多方协同等多种手段进行管理、改革和发展，从而达到其治理目标的一种能力。高校治理能力是指高等教育办学主体(通常指高校)和管学主体(通常指中央和地方政府、高等教育主管部门以及相关任职人员和因治理需要参与进来的社会组织或个人)，在高等教育办学定位、办学理念、发展方向、品牌特色、内涵建设、学科设置等方面由动议转化为实践的过程中，致力提高高校的教育教学水平、促进产学研的合作和科技成果的转化和孵化、促进高校功能的最大发挥，从而增强高校的内涵建设和核心竞争力的提升的一种能力。具体来说，高校的治理能力分为对内治理能力和对外治理能力。对内治理能力，是指其高效地利用政策、资源和社会力量，发挥其独立自主的办学能力，科学规划其内部的办学、人才培养、科学研究、服务社会和文化传承等功能的能力。对外治理能力，是指利用其社会影响力和感召力来影响政府决策，实行管教分离、自主办学，自主决定高校的办学定位、人才培养、引人用人等高校的重大事项，政府主要是在宏观层面进行协调和把控，高校通过多方协同、合理调动社会资源的一种能力。

目前，高校治理能力现代化没有研究者进行科学的界定，笔者认为：高校治理能力现代化是高校的多元治理主体能独立自主地整合所有资源，融入自己现代化发展思维，运用科学合理的治理结构和治理模式，构建民主法制治理机制、现代高校管理体制，切实推动高校科学建设和人才培养，高等教育的功能得到较好发挥，高校本身也能得到很好发展的一种良性局面。

高等教育现代化目前的研究比较少，不同的专家学者可能有不同的解释，笔者认为，高等教育现代化就是要用先进的教育理念和教育手段来引领高等教育的人才培养、科学研究、文化传承和社会服务的全过程，促进高等教育学术成果的转化和孵化，能为经济振兴和社会发展提供优质服务，在高等教育人才培养的方法和手段上与世界高等教育先进国家或地区的发展水平比肩，培养出能为社会经济发展和建设服务的高素质、具创新精神的高级技能型、知识型人才，能够实现高等教育目标与过程的完全统一，在育人理念、结构规模、社会公平、体制机制、效益与发展等多方面实现和谐统一的状态。

二、高校治理能力现代化对高等教育现代化的重要性

高校治理能力与高等教育现代化之间是相辅相成，具有因果推动的关系：一是高校治理能力与高等教育现代化有着相同的意蕴。高等教育所处的环境和其自身的发展要求决定了高等教育现代化必须推动其治理能力的提升和发展。高校治理能力是一个全新的概念，即便是改革开放以来的一些组织通过其改变原有的层次结构，采用更新的管理模式或管理手段，从而形成高效的治理能力，仍是一个新的领域和新的课题[1]。二是两者有着共同的目标指向。我国现代高等教育起源于19世纪后期，而探索高等教育现代化是20世纪后期的事。正是随着高等教育水平的迅速发展和其发展现代化的需要，催生了教育治理能力现代化，这满足了高等教育自身的发展规律和教育现代化的需求，构建管、办、评分离的高等教育模式。

(一)高校治理能力现代化是高等教育现代化的重要组成部分

高校治理能力现代化是高等教育现代化的基础工程，这是由其自身属性和高等教育现代化任务共同决定的。治理能力的提升是建立在治理体系现代化的基础之上，治理体系现代化不是要建立一种新的治理体系，而是在原有管学和办学体系的基础上，进行结构调整或功能优化，从而使治理效率更高，治理的功能更全面，治理结构更合理。一是建立多元开放的组织体系。国家应允许政府、民间团体、社会组织等多元主体参与或投资高等教育，形成一种公办、公有民办、民办等多元并存的办学形式，吸纳社会资金或民间资本的加入，为办学形式的多样化和办学实力的增强奠定雄厚的物质基础，增加其广泛的参与性，这也是教育公平的重要体现[2]。二是促进管理法制化和治校民主化。多元的办学主体，必然要求有一个适合多元利益的民主的管理机构，这就要求高等教育咨询、决策、定位、发展规划等环节要合理、合法、合规，并建立相应的议事、决策机构，保证管理的民主化，促进高等教育的和谐健康发展。三是建立完善的评估和监督机构。要充分发挥各办学主体参与高等教育的主动性和积极性，就应发挥其监督作用，促进高等教育健康发展。四是充分发挥各层级的主动性。高等教育管理过程中应充分发挥高、中、低各管理层级的作用，群策群力，责任共担、共同推进高校的管理现代化进程。在管理层次上应推行扁平化管理，提高管理效率和运行效率。

(二)高校治理能力现代化是高等教育现代化关键因素和重要依托

高等教育现代化必须要建立在一定的体制和机制的基础上，因为高等教育现代化的功能要通过现代化的教育体制来实现，要改变过去封闭式办学和管学非常单一的结构形式。一是要不断地拓展相关管理体制的广度和深度。要对招生就业、人才培养、教育教学、科研转化、内部管理、实验实习等教育体制进行改革。二是转变政府职能。把各级政府对高等教育的微观管理转变到宏观指导和政策支持上来，充分发挥高校自主办学的主动性和积极性。努力营造政府与高校之间和谐共生的关系，政府应从管理者的角色向治理者的角色转变，完成这一转变的核心是政府充当协调者和服务者的角色，实现高校的教育治理现代化[2]。三是高等教育治理现代化的目标定位在“小政府、大社会、大服务”的基础上。具体来说，“小政府”就是改变过去政府管理包罗万象、大一统的局面；“大社会”就是社会团体、民营组织和公众团体等多元化办学主体，充分发挥这些非政府组织在高等教育现代化等公共事务中的管理作用；“大服务”就是让高等教育服务社会的功能得以最大限度发挥出来。

(三)高校治理能力现代化与高等教育现代化具有一致性和独立性

两者相互依存，互为促进。一方面两者的主体具有一致性。通常办学和管学的主体也是治理主体，正是因为其特殊的主体地位决定了其在治理过程或高等教育管理过程中的重要性。另一方面，两者又各自具有独立性。虽然治理主体构成具有多元化特征，政府组织也派代表参与，但其主要是通过利益相关方进行协商，各自发挥特长，共同决策商议的结果，并非使用行政权力或政策影响力而达到强制的结果。例如，高校学术委员会、知识管理委员会和学位委员会等隶属于高校，而由政府成立的具有审议功能的咨询委员会，或高校与社会团体联合成立的办学组织，这二者既依附于政府又依附于高校。也有纯属于政府组织的，例如，高等教育水平评估机构，要对高等教育的办学水平进行评估和检测，具有一定的权威性和社会性。正是因为不同组织有着不同的隶属关系，治理现代化必须厘清和明确各组织的治理职能、运作方式及人员构成，还必须弄清其与高等教育管理的权力机构的关系等。

三、高校治理能力现代化实现路径

(一)构筑多元协同的高校治理结构体系

在高校治理体系结构中，政府、高校、社会机构或民营组织实行优势互补，资源共享，分工协作的多元协同机制是一种效率最高，实现资源利用最大化，从而提高治理能效的最佳方法。在多元协同机制中，政府在高等教育公共治理中的角色定位、功能和作用显得尤为重要。一是要转变政府的职能。要改变政府的角色定位，把政府从“运动员”转化到“教练员”，主要发挥其宏观指导和引领作用。政府对高等教育主体的资源进行有效整合和协调，对政策网络进行统一协调管理，从而对网络化的高等教育治理体系的构建者和整合者均起到制约作用，形成一种多元主体自给，共同育人，共享繁荣的良好局面。[3]二是构建高等教育分权和制衡机制。高等教育权力在不同部门和主体之间存在着分权、确权、放权和让权，因此，形成了一种权力制衡和分权机制。这有利有弊，利则是权力制衡，弊则是效率降低。为此，可以从以下三个方面加以调整：一是要做好高等教育权力的科学分类，要把分散到不同部门的高等教育人事权、办学权、财政权等进行科学统筹，合理分类，再进行合理的确权与分权。二要做到权职匹配，也就是根据高等教育权力的性质和类别，分配到合适的组织或部门，从而规范高等教育秩序，保证高等教育治理及服务的有效供给。三要确保高等教育权力的有效运行。政府要制定各种制度，强化监督，保障政府、高校、社会、市场等多元治理主体的权力边界，从而做到权责明晰，治理能力提升。四要引入竞争机制，制定多维组织发展政策。根据非政府组织培育和四维政策模型理论，通过适当释放发展空间、资金支持、人才扶持、信息网络等政策来支持非政府组织享有政治资源、经济资源、人力资源和社会资源，并采用公平、开放的竞争策略，培育扶植并规范高等教育市场，为高等教育治理的专业化服务。

(二)提升高校治理主体的能动性创造力

要全面提升高等教育治理能力，就必须完善高等教育治理体系，更新高等教育观念，创新高等教育治理制度，从而实现治理主体的积极性、能动性、创新性，从而增强治理主体的创造性。具体来说，提升治理主体能动性应从如下几个方面努力：一是树立治理主体全面发展观。高等教育治理主体要充分考虑到人的全面发展需求，激发高校教师这个高知高智群体的积极性和创造性，要把创新发展观内化为制度的行为驱动力，也作为治理主体能动性发挥的基石。二是引导高等教育治理主体对高等教育实践活动的行为自主和文化自觉。高等教育治理主体对高等教育资源的管理，校企合作、政校合作等合作形式的管理，信息网络的管理，教学科研与人才培养的管理，这都需要高等教育治理主体把相关的理论知识与实践经验结合起来，发挥出管理智慧，通过大学精神的培育、文化的熏陶、思想观念的融合，潜移默化地把高等教育治理主体的治理理念、合作意识、法治观念和开放创新的思想渗透给师生员工，从而实现受高等教育治理资源和治理主体行为自主、文化自觉。三是尊重高等教育规律和人才成长特点，努力提升高等教育治理主体的创造力。高等教育治理现代化是高等教育现代化的前提和基础，高等教育有着自身独特的发展规律和特点，需要有特定的制度、环境和人才，需要约束并激发人的潜能，应建立健全符合人才成长特点的制度和高等教育治理方略。

(三)建立健全高校治理主体的法律制度

健全而完善的高等教育法律及相关的规定是高校治理现代化的基础和保障。一方面，高等教育法制为高校治理和探索以及高等教育改革和创新提供了合法性基础，为高校的办学定位、科研合作、学科设置、教书育人和服务社会等功能的发挥提供了归依。另一方面，为高校治理多元主体能动性发挥提供了法律保障。加强高等教育治理制度建设应从如下几个方面实施：一是把一些成熟的高校治理政策和规定升华为法律。我国高等教育治理主体多元化的探索开始于广东、上海等经济发达地区，目前已经渐趋成熟。广东深圳、上海浦东新区等地区就进行了高等教育公共治理的探索和尝试，并取得了较好的经验，形成了一整套的治理经验和政策，这些规定或政策如果上升为国家的高等教育法律或法规，会大大促进和规范高等教育治理的，并开启高等教育治理现代化的新征程。二是与时俱进地推动高等教育制度创新。随着时代的发展，高等教育发生了巨大而深刻的变化。高等教育教学的手段的多元化，课堂已经由传统的粉笔黑板的教授形式向网络和远程的方向发展，微课和慕课等现代化教学手段层出不穷，期盼新的高等教育法律规范。社会信息的多元化，如今网络的普及，信息的多元化也让许多信息鱼目混珠，难以辨别，这对青年学生选择上的冲击非常大，因此，时代也在呼唤规范网络信息。科学技术的迅猛发展倒逼高等教育法律和制度要适时更新，“破”“立”结合。这就要求高等教育法律法规的出台要在充分考虑现有高等教育背景的情况下进行充分的考察和论证，破旧立新，为高等教育创新和主体能动性的发挥提供空间和舞台。同时，在微观上要进行具体的法律和制度设计，及时完善和修改原有法律和制度中不合时宜的地方，切实为高等教育治理和高等教育现代化提供可靠保障。三是构建和完善各个治理主体的行为法制规范体系。多元治理主体能力的发挥，取决于两个方面：一方面是多元治理主体之间责、权、利的关系。应该根据不同的利益主体的特点、能力和资源状况而分配不同的任务，扮演不同的角色，收获不同的利益。另一方面，要建立一种相互协调、职责明确、行为规范的法律或制度作为保障，同时，相互之间还要形成一种协同效应，共同推动多元治理主体能力的高效发挥。

(四)完善高校治理制度的科学性合理性

高等教育治理制度是高等教育治理体系的重要组成部分，高等教育治理体系包括治理多元主体、治理组织结构、治理法律法规、治理环境氛围和治理对象构成等方面，这一体系中，规范高等教育公权力运行的法律和制度是核心，其完善程度直接影响高等教育现代化的实现。完善高等教育治理制度和创新，可以从以下三个方面加以强化：一是要做好制度的顶层设计。作为高等教育治理的制度在设计上要从技术层面、知识层面、价值层面、执行层面上进行精心筹划。在技术层面上要充分考虑到科技的前瞻性、技术的创造性和创业发展的趋势，并因势利导制定相应政策。在知识层面上要把文化和认识两个方面组织起来，激励高校教师的显性知识通过课堂教授和讲座等形式分享或传授给学生；同时通过科研课题或项目合作的形式，把教师的隐性知识或经验分享给课题组成员，实现知识的创新。在价值层面，将知识在传播或知识创新过程中，实现知识价值的升值，同时制定知识成果或知识产权制度，体现知识的价值功能；在执行层面要充分考虑到高校是高知群体，具有较高智慧这一特性，把精神激励和物质激励结合起来，把制度的人性化和强制性结合起来，形成一种制度自觉。二是要坚持高等教育制度的科学性、合理性、可操作性及人本化原则。[4]作为高等教育治理制度，管理的是知识群体的事。对高等教育来说，其治理制度的设计、内容和范围均应具有科学性和前瞻性。高校治理制度应契合高等教育的实际，符合高校的特色，遵从高校发展规律，能对高校的教育教学、人才培养、科研服务、文化传承等方面起较好的激励和保障作用，彰显其合理性。

高校教育治理制度要具有较强的针对性，要成为高校管理中的指挥棒，就必须具有较强的可操作性，而不是提纲挈领。应针对各高校实际，形成促进人才成长的可操作、可执行的制度。高校治理制度应充分体现人文关怀，让师生员工在春风细雨中得到净化，又如沐春风中成长成才。三是各治理主体应优化高等教育治理范式下的规范制度体系。各治理主体应兼顾各类群体的利益，在微观制度上建立目标导向，建立激励与约束并存的管理制度。同时，对于社会组织、学校市场服务等建立竞争制度；在学术和研究领域，建立学术规范制度。这样分类区分，绩效兼顾，精细化管理与约束并存，加强正向约束与正向激励。