建筑施工安全监管改革创新亟待新突破

文 / 周 伟

“十三五”期间，我国建筑业发展迅速，工程建设规模保持高位高速增长，大量具有世界先进水平的标志性建筑问世。建筑业加速推进了城镇化进程，带动了下游数十个产业行业发展，消化了大量农村富余劳动力，已经成为我国经济发展的支柱性产业之一。但施工过程中，传统的粗放式经营管理没有发生根本改变，监管机制滞后于发展需求的问题越来越凸显，在建筑施工安全生产领域尤为明显。

为此，2016年年底，中共中央、国务院下发了《关于推进安全生产领域改革发展的意见》（中发 〔2016〕32号），要求着力强化企业安全生产主体责任、着力堵塞监督管理漏洞、着力解决不遵守法律法规的问题。围绕这一要求，相关部门对建筑施工的安全生产监督管理工作实施了一系列改革创新，取得了阶段性效果，生产安全事故总体上处于平稳可预期状态，但应对新形势下的新发展、解决旧的体制下遗留的老大难问题仍感无力。建筑施工安全监管改革创新实现新突破已经成为当前行业监管的重心之一。

建筑施工安全监管改革创新是建筑施工管理的风向标

安全管理是建筑行业综合管理的集中体现。安全管理贯穿于整个施工生产过程，是全员、全过程、全方位的管理，涉及行业、企业的各个要素管控，工作的时效性强、操作性强、执行力要求强，安全管理体系的建立和运转是否有效，在一定程度上代表了整个企业管理体系的运转能力。

安全监督管理在建筑施工安全生产管理体系中发挥了至关重要的作用。当前，建筑施工安全生产管理已由“政府统一领导，部门依法监管，企业全面负责，群众参与监督，全社会广泛支持”的管理格局，演化为“地方党委政府领导，安监部门综合监管，行业管理部门具体监管，企业全面负责”的新格局。行业管理部门已经成为政策的解读者、措施的制定者、制度的检查执法者、先进标准的引导者，对整个行业的安全生产管理改革创新有着最直观、最全面的感受。行业管理无疑是衔接整个管理链条的最重要环节。行业管理部门也成为指导整个建筑施工领域不断良性发展的核心力量。

安全监督管理方法的变革对企业管理的发展影响深远。2000年以来，我国相继施行了企业安全生产许可制度和安管人员、特种作业人员考核管理制度，促使企业在内部管理体系上全面升级；修订了安全监督管理规定、规程，在实施安全监管模式转型的同时，迫使企业增强安全管理内生动力；持续围绕危险性较大分部分项工程开展管理和事故防范，引导企业强化对关键环节的管理，进而规范设备、劳动力、技术信息的市场化行为。

安全监督管理工作模式的发展和转变，既是不断适应行业生产力发展的结果，也是不断引领行业发展的重要推手。从发展方向上看，依托共享平台和实时信息精准打击企业、项目的违规行为，依托数据统计分析预控风险，将是行业安全监管的必经之路，也是一条崎岖之路。因此可以说，安全监督管理任重道远，必须破解一系列难题。

当前建筑施工安全监管面临的难题

（一）发展方向不明致使管理责任混淆

近年来，城镇化进程促进了建筑业繁荣发展。但过度关注建设速度、规模扩张和经济效益，造成管理理念上的短视和发展方向上的徘徊，尤其是在处理政府监管与市场主导的关系，界定政府、行业、各方主体的责任等方面上，难以明确其中关系。同时，超速的规模扩张进一步反衬出企业管理能力的缺失和产业基础的薄弱，履责能力与承担责任的反差进一步拉大，加大了企业履责的难度，加重了政府的担心，使得行业监管部门的“保姆式”管理难以迅速断绝。

（二）行业管理链条不贯通致使粗放管理方式难以改变

目前，工程建造过程中，规划、设计、施工等环节依次、分块、分阶段进行的建设模式仍占主流，使得整个建设工程中管理和技术链条难以贯通，作为项目建设末端的施工阶段，无法及时得到规划、设计等方面有效的技术支持，使得其精细化、标准化活动开展受限，效益不够显著，难以对施工的粗放式管理形成根本性冲击。从产业发展方向上看，工程总承包（EPC模式）能够化解管理间区块分离的壁垒，也是我国当前着力推进的建设模式，但由于法规跟进不够，管理瓶颈无法突破，高素质的机构和人员尚未发育，工程总承包模式远未发挥出应有的作用。

（三）项目建设利益分配失衡致使企业内生动力不足

项目建设是整个建筑业发展的基础，其利益分配直接关乎企业生存发展和管理重点。目前，房屋和市政工程项目建设过程中，建设单位处于主导地位，在造价、资金、工期、质量等方面都拥有较强的支配权，使得项目利益分配失衡，致使建设单位与施工单位在工期、质量安全上形成对立，建筑企业缺乏为项目不断提升质量安全管理品质的有力的利益驱动，企业提升质量安全管理能力的内生动力不足。

（四）检查执法模式难以发挥长效和预防作用

现行的监督检查执法模式是以重点监控为基础，实行“双随机”监督检查，查处项目建设期间有关单位的违法违规行为，并依靠严格执法从而形成长期有效的震慑力，营造良好的守法氛围。但由于监督检查覆盖面有限，信息掌握不够，执法流程长，打击手段不足，精准度不高，致使震慑力和长效预防作用发挥不充分。

（五）劳动力水平低下致使技术革新运用困难

20世纪90年代开始的建筑承包方式和用工方式的转变，吸引了大量农村富余劳动力投入建筑行业，享受了相当可观的人口红利。但随着经济和文化建设的发展，建筑业的从业吸引力大幅降低，一线作业人员劳动力普遍为高中以下文化、45岁以上年龄的人群，且缺乏技能更新提高的渠道，很大程度上制约了新技术、新科技的运用和发展。

目前，监督管理效力开始下降已是事实，建筑施工事故总量依然较大，建筑施工安全监管的改革创新已在广东、山东等地进行了多种尝试。但从全国范围上看，建筑施工安全监督的改革创新的步子不快、动作不大。

建筑施工安全监管改革创新亟待新突破

（一）新突破需要理念革新

新形势下的建筑施工安全监管，必须以促进社会主义市场经济发展为主旨，净化市场竞争环境、促进产业进步；必须正确理解处理“放、管、服”的关系；必须坚守行业监管的地位，强调“管”字当先，“放”“服”是为了实现管理任务严格管理下的“放”“服”，要彻底摒弃“保姆”式管理，但更重要的是防止“放任”式、“客服”式管理。

（二）新突破需要体制机制更新

“十三五”以来，我国建筑施工安全监管体制机制改革创新取得很大进步，随着新一轮的行政事业单位改革和权责清单的建立调整，以综合监管执法为导向的监督体制机制的改革正在推进。对于安全监督行业而言，如何实现稳步转型，现场监督检查的空缺如何弥补、社会服务的介入如何转化为监管资源等，都还需要进一步研究探索。

（三）新突破需要管理方法创新

体制机制的更新需要更加高效的管理方法，提前研判形势和及时堵塞漏洞成为必须强化的两翼。因此，对原有的、针对违法违规行为造成的事故或因资源投入不达标进行处罚等情况，必须突破桎梏，寻求对企业行为、管理效果、履责能力等核心要素的监管，完善法规、制度、标准，构建完善工作流程、判定方法和管理措施，真正实现监督企业自我检查自我提升。

（四）新突破急需技术手段出新

从发展上看，信息化和标准化是当前最为急需的技术手段，但技术研究的碎片化现象严重，缺乏必要的统筹。对行业监管而言，数据库和数据链是提高管理效率的根本，但数据仅仅限于监管数据只是第一步，如何实施行业、企业、项目的有机统一和准确对接，如何建立既能实施可预期的标准管控又能保持各自特性活力的信息化管理体系，如何建立大数据下的针对性分析模型并有效运用，这些都亟待探索。信息化、标准化管理的最终落脚点应落实到企业和工程项目上，但对企业而言，既需要数据还需要实施标准化管理流程，落实到项目则更为关注资源的配备和落实的效果，而信息化、标准化管理如果无法产生实质性的管理效果和经济效益，则必然推行艰难。

实施建筑施工安全监督的改革创新势在必行，必须从体制机制、管理技术等方面共同推进，其中法规及管理制度的及时跟进是根本，技术手段紧紧契合管理要求是基础，需要我们高度重视。