社会风险管理理论框架下的突发事件应急管理研究

摘 要 我国正处于社会结构调整转型的关键时期，社会中存在多种风险和不稳定因素导致突发事件频发，标志着我国不可避免地进入风险社会。本文基于社会风险管理理论的基本框架，分析了社会风险和突发事件之间的内在逻辑关系——社会风险是突发事件的前期形态（隐性），突发事件是社会风险后期表现（显性），由两者的逻辑关系进而推演出社会风险管理和应急管理之间的逻辑关联，以期为我国突发事件应急管理做出理论贡献和实践研究。

关键词 社会风险 突发事件 应急管理

作者简介：刘文雅，重庆大学经济与工商管理学院博士研究生，四川外国语大学国际商学院讲师，研究方向：社会风险管理与应急管理等相关研究。

中图分类号：D630.8 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.200

自从德国社会学家乌尔里希·贝克在1986年出版《风险社会》以来，“风险”即成为解释社会变化的一个重要概念，也成为我们所处社会的最主要特征之一。贝克在该书中，详细地阐述了风险社会形成的原因以及可能造成的危害，深入地解析了风险社会中科学、技术领域的变化和转变，认为风险是源于现代性的“负作用” 。随后，英国社会学家安东尼·吉登斯在1990年出版的《现代性的后果》一书中也指出，当今社会的现代性具有两面性，一方面现代性使得人们生活更加舒适安逸，另一方面“知识的循环性”、“不平等的权力和价值” 等现代社会制度也会导致新的风险的产生。由此，随着现代化的不断发展，势必会产生乌尔里希·贝克所强调的科技方面的新风险和英国社会学家安东尼·吉登斯认为的制度方面的新风险，前者如转基因技术风险，而后者如全球化风险，然而科技发展和制度变革是社会发展所势不可挡的，因此社会风险的产生同样也是不可避免的。

从2003年到2018年，“非典”、“三鹿奶粉”、“汶川地震”、“长生疫苗”，不论是令人发指的人祸还是触目惊心的天灾，短短十五年的时间，各种突发事件渐次登场，无可争辩地标志着我国步入风险社会。“非典”是公共卫生事件，如何防微杜渐？“汶川地震”是自然灾害，怎样消灾重建？“三鹿奶粉”和“长生疫苗”则是典型的人为因素造成的社会危机，面对这些突发事件带来的巨大社会风险，如何应急处置、管控风险、消灾重建？学者林义认为：“社会风险管理是在发展背景下提出的实现经济社会协调发展的新思维，为应对改革、转型、开放对中国社会保障体制提出的挑战，社会风险管理具有重要意义”。 本文基于社会风险管理理论框架下的应急管理研究具有較强的现实意义。

一、社会风险管理及突发事件应急管理的相关概念解析

社会风险是一个涵盖面很广的概念，通常涉及政治、经济、文化、民生和公共事务等多个方面。社会风险一般是由社会原因和人为因素所导致的；社会风险往往与经济发展、现代科技、制度变革和公共利益等因素密切相关。正如大多数社会学家如贝克、吉登斯等人认为社会风险是源于“现代性的后果”。综上考虑，社会风险可理解为由社会原因和人为因素引起的未来遭遇损失的可能性，是一种导致社会冲突，危及社会稳定和社会秩序的可能性，更直接地说，社会风险意味着爆发社会危机的可能性。一旦这种可能性变成了现实性，社会风险就转变成了社会危机，对社会稳定和社会秩序都会造成灾难性的影响，就其本质是引发损失、危机、灾难的可能性。

社会风险管理（Social Risk Management，简称SRM）是世界银行于1999年提出的社会保护性政策的理念，目的是为了预防经济全球化可能产生的巨大影响和危害。社会风险管理是“旨在拓展现有的社会保障政策性思路，强调运用多种风险控制手段，多种社会风险防范与补偿制度安排，系统、综合、动态的处理新形势下国家面临的社会风险，实现社会经济的可持续发展。”社会风险管理通常包含风险识别、风险预警和风险消减三大阶段：（1）风险识别是指运用多种方法对潜在风险进行系统归类和全面识别，并依据社会损害程度不同进行归类和排序；（2）风险处置是指通过收集风险相关资料信息，密切监控风险变动趋势的偏离值，根据风险的性质、类别、级别，及时向决策层发出预警信号，并启动预警机制和防控措施，是社会风险管理的核心环节；（3）风险消减是指对达到预警线的风险进行疏导和消减，通过多种风险防控手段进行管控和处理，将风险的危害性消减到最低程度。社会风险管理的早期研究主要集中于风险社会、社会风险及社会保障等内容，而在世界银行提出“社会风险管理”这一全新概念后，该领域的研究逐步转向社会风险管理理论框架、管理工具及技术方法等主题，而本文则是侧重“社会风险管理”理论框架下的突发事件应急管理的研究。

突发事件在我国2007年11月1日实施的《中华人民共和国突发事件应对法》中定义为，“突然发生，造成或者可能造成严重的社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件”。同时，我们可以从“突发事件”的法律定义中准确地梳理出“四种突然发生，造成或者可能造成危害，需要应急处置”这句话，为本文的研究价值提供佐证。

应急管理是指为了减少突发事件对公众生命财产造成危害，政府及其机构对突发事件的成因、突发事件发生过程中产生的危害性进行分析，有效利用社会和政府资源，采用科学技术和科学管理，对其进行有效的预警、预防、应对、控制和善后的一系列理论、方法和技术，从而最大限度地保护公民人身财产安全，保证国家安全和维护社会稳定。

二、社会风险和突发事件之间的内在逻辑关系

社会风险是一种能引发大规模损失的不确定性，其本质是引发损失的可能性，突发事件则是指突然发生的，造成或可能造成严重的社会危害，本身是一种已发生的事实；再者从发生过程来看，社会风险在前，突发事件居后，两者之间存在着明显的内在因果关系，即社会风险是造成突发事件的本源，突发事件是社会风险显性表现。图1揭示了社会风险和突发事件之间的内在逻辑关系。

由社会风险和突发事件的内在逻辑关系，可以推导出以下结论：（1）当社会风险积累到一定程度时就会演变成突发事件（即事物从量变到质变的发展过程），突发事件是社会风险的显性表现，社会风险是突发事件的隐性表现；（2）社会风险积累得越深会导致突发事件造成的损害越大；（3）突发事件属性受制于社会风险的属性，目前我国突发事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全四种性质，这四种性质的突发事件通常是由相同或类似性质的社会风险累积到一定程度时演化而成。

三、社会风险管理和应急管理之间的逻辑关联

由前文可知，社会风险是突发事件的隐性表现，突发事件是社会风险显性表现，前者基于风险理论，后者基于应急研究，两者之间是具有实践性因果关系的一个过程中两个阶段，是从社会风险演变成突发事件的动态过程，属于一个动态的“连续统”。同时，社会风险的管理层面对应社会风险管理，应急管理则是突发事件的管理层面 ，从社会风险到社会风险管理是符合逻辑演绎的，从突发事件到应急管理也是符合逻辑推演的，因此社会风险管理和应急管理之间必定存在着某种因果联系，也必定屬于一个“连续统”。由逻辑关联的必然性就需要将社会风险、社会风险管理与突发事件、应急管理结合起来进行分析研究。

四、社会风险管理理论框架下的应急管理

社会风险管理的概念最初是由世界银行提出的，更多的是一个经济学概念或者是社会保障理念的一种描述。通过表1的对比分析可清晰地发现，在我国法律意义上四类需要应急处置的突发事件，不论是事前预防、事发应对、事中处置和事后恢复，都能在社会风险管理的不同阶段，找到契合的对应点和应对方式。

当前，我国突发事件应急管理存在的主要问题集中在三个方面：一是公众对突发事件的预防意识相对薄弱；二是预警机制不够完善，预警系统不够发达；三是突发事件的事中处置协同联动不够紧密。通过上述列表我们不难发现，这些问题都集中在社会风险管理的“核心环节”——风险处置，这种现象突出地表明社会风险管理理论对应急管理具有很强的借鉴意义。社会风险管理理论提出至今已有近二十年，随着科学技术的进步，移动互联网、大数据、人工智能及高分卫星等先进技术的成熟和广泛应用，在各种信息即时交互、高效准确的数据分析、远程识别和无害化作业等领域为突发事件应急管理提供了极为丰富的手段和实现路径。

五、结语

习总书记2014年在主持召开中央国家安全委员会第一次会议时提出：“要准确把握国家安全形势变化新特点新趋势，坚持总体国家安全观，走出一条中国特色国家安全道路。”坚持总体国家安全观就必须保障国家公共安全，而应急管理是保障国家公共安全的必然途径，因此，如何加强政府应急管理建设是我国政府当前亟待解决的重大问题。笔者认为应从社会风险到突发事件“连续统”的逻辑演绎入手，建立社会风险管理和应急管理“一体化”的动态全过程的系统治理，有两种现实路径可供选择：（1）以应急管理为切入口，进一步加强我国政府应急管理；（2）加强社会风险管理，从根本上治理社会风险从而减少突发事件的产生，总之，应进一步加快我国的应急管理建设，最终统一到构建社会风险管理和应急管理“一体化”的动态全过程的治理上。

注释：

乌尔里希·贝克著.何博闻译.风险社会.江苏：译林出版社.2004.20.

安东尼·吉登斯著.田禾译.现代性的后果.江苏：译林出版社.2011.3-14.

林义.强化我国社会风险管理的政策思路.经济社会体制比.2002（6）.16-19.

突发事件与应急管理的这种对应关系实际从中共中央十六届三中全会就确定，之后在《国家突发公共事件总体应急预案》等多项重要相关文件、政策中均有充分表述。

参考文献：

[1]安东尼·吉登斯.失控的世界.南昌：江西人民出版社.2001.

[2]乌尔里希·贝克著.常和芳译.什么是全球化？全球主义的曲解——应对全球化.上海：华东师范大学出版社.2008.

[3]童星.社会管理创新八议——基于社会风险视角.公共管理学报.2012（4）.

[4]张海波.论“应急失灵”.行政论坛.2017（3）.